明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系確保農(nóng)民權(quán)益

　　推進(jìn)農(nóng)村集體土地合理流轉(zhuǎn),對(duì)于按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則配置土地,用好用活集體土地,提高土地產(chǎn)出效益,增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在商品經(jīng)濟(jì)條件下,產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題是根本問(wèn)題。農(nóng)村集體土地中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,涉及到方方面面的利益問(wèn)題,既涉及到農(nóng)村集體內(nèi)部各方利益問(wèn)題,又涉及到農(nóng)村集體與外部,包括其它的自然人、法人、國(guó)家之間的利益問(wèn)題。因此,科學(xué)而合理地明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,是完善農(nóng)村集體土地制度,促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題,也是從物質(zhì)利益上調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性,減少摩擦、降低成本,消除障礙,推進(jìn)集體土地合理流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題和重要途徑。集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)范疇,涉及到權(quán)能設(shè)置和細(xì)分,涉及到最終所有者、所有權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)管理者和農(nóng)民集體成員等關(guān)系及其處置等問(wèn)題,但最核心的問(wèn)題是維護(hù)農(nóng)民集體及其成員的權(quán)益。這是因?yàn)檗r(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題是影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的首要因素,萬(wàn)萬(wàn)不可輕視。從這個(gè)角度出發(fā),要順利
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的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中指出:“農(nóng)民集體連續(xù)使用其它農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的,應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有,連續(xù)使用不滿二十年,或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所有者曾向使用者或有關(guān)部門提出歸還的,由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有者。”這里,集體土地所有權(quán)主體只提“農(nóng)民集體”,而不提“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。綜上所述,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”。應(yīng)當(dāng)指出,目前在理論和實(shí)際工作中,往往將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“村民委員會(huì)”(包括村民小組)說(shuō)成是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。筆者以為,這種觀點(diǎn)是值得研究的,如前述所引用的《土地管理法》以及其它行政法規(guī)的條文,對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)管理者均有明確的規(guī)定,即:農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”,而農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理者則是“集體經(jīng)濟(jì)組織”,或者是“村民委員會(huì)”、“村民小組”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)管理者是兩個(gè)不可等同的概念,不能將兩者的權(quán)能混同起來(lái),它們之間的關(guān)系如同企業(yè)投資主體與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者之間的關(guān)系一樣,“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”具有所有者的法律地位,而“經(jīng)營(yíng)管理者”則接受前者委托履行經(jīng)營(yíng)管理集體土地的權(quán)能,后者理當(dāng)體現(xiàn)前者的意愿,接受前者的監(jiān)督和約束。有鑒于此,將農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體說(shuō)成是“集體經(jīng)濟(jì)組織”或者“村民委員會(huì)”、“村民小組”是缺乏法律依據(jù)的,在實(shí)踐上也是有害的。在一些地方,少數(shù)土地管理者和經(jīng)營(yíng)者事有廣泛的_裁量權(quán)、甚至是專制的權(quán)力,任意處置集體土地,胡作非為地侵占集體農(nóng)民權(quán)益,一個(gè)重要原因是所有權(quán)主體錯(cuò)位,使土地經(jīng)營(yíng)管理異化為雙重權(quán)能,即所有權(quán)主體權(quán)能和經(jīng)營(yíng)管理者權(quán)能,其結(jié)果在一些地方,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體被異化為集體土地管理者,致使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。本來(lái),城市發(fā)展和農(nóng)村城市化的推進(jìn),農(nóng)地被征用是正常的現(xiàn)象。但在一些地方,開(kāi)發(fā)商為了降低成本,而集體土地經(jīng)營(yíng)管理者出于私利與之達(dá)成默契,以致嚴(yán)重違背了集體農(nóng)民意愿,農(nóng)地被征用的同時(shí)也往往導(dǎo)致失地農(nóng)民失去生存保障的權(quán)利,一個(gè)重要原因也是集體土地經(jīng)營(yíng)管理者取代了集體土地所有權(quán)主體
　
　　地位。因此,為了確保農(nóng)民農(nóng)田經(jīng)營(yíng)中的權(quán)益,確保城市建設(shè)中的農(nóng)民權(quán)益,在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體問(wèn)題是不能含糊的,“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”是客觀存在的、具有新型的民事主體特征。上海市郊區(qū)集體土地如何確權(quán),也即那一類“農(nóng)民集體”為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。筆者認(rèn)為,“最小范圍”,即“組農(nóng)民集體”為集體土地所有權(quán)主體,其相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理者是“組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組”(在上海郊區(qū)即生產(chǎn)隊(duì)),這樣確權(quán)最有助于最大限度地促使集體農(nóng)民對(duì)土地的關(guān)注。應(yīng)當(dāng)說(shuō),這是一種現(xiàn)實(shí)的選擇,長(zhǎng)期來(lái),上海郊區(qū)的農(nóng)民正是在“生產(chǎn)隊(duì)”(自然村)這樣的空間范圍內(nèi),形成了_,從事經(jīng)營(yíng)以土地資源為主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),牢固確立了土地為“我們村所共有”的觀念,而其相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理者即生產(chǎn)隊(duì)作為最基層的一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織接受委托方的委托,實(shí)施對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)和管理,組織集體農(nóng)民承擔(dān)國(guó)家所下達(dá)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)�，F(xiàn)在的問(wèn)題是,改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體一直處于自發(fā)的變動(dòng)之中。目前,在上海不少地區(qū),農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體確定為“村范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”,這反映了上海農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)關(guān)系的實(shí)際情況,如果絕大多數(shù)農(nóng)民群眾認(rèn)可,那么, ……（未完，全文共3561字，當(dāng)前僅顯示1798字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系確保農(nóng)民權(quán)益》）