鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的建構(gòu)及其完善

目錄/提綱：……
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構(gòu)及現(xiàn)狀
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的缺失
四是“取消論”，這種觀念視人大監(jiān)督政府為“找茬”“挑刺”
一是黨_力重疊
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結(jié)構(gòu)失衡
四是監(jiān)督權(quán)過于原則，啟動困難，可操作性差，質(zhì)詢罷免基本是紙上談兵
一是憲政基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)失衡
二是選舉制度有缺失
三是組織制度有缺失
四是人大會議制度不落實(shí)
五是職權(quán)不到位
六是經(jīng)費(fèi)保障不到位
三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考
一是討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項
一是創(chuàng)新選舉制度
二是創(chuàng)新組織制度
四是創(chuàng)新人大主席團(tuán)閉會期間的權(quán)限、程序，防止權(quán)力流失
五是創(chuàng)新人大制度的法律責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)法律剛性，以保證法律的權(quán)威性
六是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度體系，將地方《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》整合上升為法律，等等
……

　　改革開放以來，黨和國家高度重視擴(kuò)大發(fā)展基層民主，加強(qiáng)基層_建設(shè)，保證人民當(dāng)家做主的權(quán)力，明確提出“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度”。本文擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的構(gòu)建現(xiàn)狀、欠缺、完善做一探討。
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構(gòu)及現(xiàn)狀
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度構(gòu)建走過了曲折發(fā)展的歷程。1949年9月全國政協(xié)通過的起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》和1950年12月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》，拉開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制建設(shè)的序幕�！敖刂沟�1950年底，全國農(nóng)村無論新區(qū)老區(qū)，一般都召開了農(nóng)民代表大會和鄉(xiāng)人民代表會議。”（韓延龍：《中華人民共和國法制通史》，中共中央黨校出版社1998年版，第53—54頁）實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)人民代表會議向人民代表大會制度的過渡。1954年9月，我國第一部社會主義憲法頒布，向世界莊嚴(yán)宣告：中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國和地方各級人民代表大會。地方各級人民代表大會“都是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”。這標(biāo)志著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度正式建立，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上
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了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十四項職權(quán)，可劃分為五大類：保證憲法法律和上級決議執(zhí)行權(quán)、本行政區(qū)內(nèi)重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、公共利益公民權(quán)益保護(hù)保障權(quán)。人大集體行使職權(quán)，程序主要是開會，一年至少召開一次人大會議；有14個省（市、區(qū)）規(guī)定3個月或6個月至少召開一次主席團(tuán)會議。根據(jù)需要還可召開臨時會議。行使職權(quán)方式還包括提出議案、討論通過議案、決定人選、提出質(zhì)詢、詢問、評議、檢查、批評、建議等。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權(quán)出席會議、參與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項決策，提出議案、質(zhì)詢案、罷免案，提出批評、建議和意見，享有言論免責(zé)權(quán)、人身特別保護(hù)權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)等。同時履行密切聯(lián)系群眾、聽取和反映群眾意見和要求、接受選民監(jiān)督等義務(wù)。
　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的缺失
　　隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民民主法治意識的增強(qiáng)及政治參與積極性的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)和工作中存在的矛盾和問題愈顯突出。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　1.文化觀念缺失。一是“新議行合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越、支配、領(lǐng)導(dǎo)人大；二是“黨政合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或黨政聯(lián)席會決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題，往往是“黨委決定，政府執(zhí)行，人大靠邊”；三是“地位邊緣論”，這種觀念不把人大看作國家權(quán)力機(jī)關(guān)，而看作可有可無的政府一個工作部門；四是“取消論”，這種觀念視人大監(jiān)督政府為“找茬”“挑刺”。這些似是而非或錯誤的觀念，掩蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本質(zhì)和功能，阻滯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮。
　　2.法律設(shè)計的缺失。一是黨_力重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與人大職權(quán)重疊，易導(dǎo)致以黨代政，使人大功能弱化。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)地位和性質(zhì)在國家立法中尚屬空白，地方法規(guī)規(guī)定又不統(tǒng)一，致使人大職能難以發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結(jié)構(gòu)失衡。有行為模式，無行為后果，有權(quán)力無責(zé)任；柔性強(qiáng)，剛性差，難以有效執(zhí)行。四是監(jiān)督權(quán)過于原則，啟動困難，可操作性差，質(zhì)詢罷免基本是紙上談兵。
　　3.法律實(shí)踐中的缺失。一是憲政基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)失衡。憲法規(guī)定，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)_是黨領(lǐng)導(dǎo)的“一會（人大）一府（政府）”制的__，實(shí)踐中往往是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一會”制，不是人大領(lǐng)導(dǎo)政府，而是政府支配人大。造成這種情況的原因主要是政府直接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，形成“黨委決定、政府執(zhí)行”的局面。有的政府只對黨委負(fù)責(zé)，而不顧及人大的權(quán)力和地位。二是選舉制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)行直接、差額選舉原則，實(shí)踐中群眾代表名額往往被干部擠占，差額選舉也往往被“陪選”架空或扭曲。三是組織制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和主席團(tuán)成員不得擔(dān)任行政職務(wù)。筆者調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)：90%的人大主席、副主席兼任行政職務(wù)，抓行政管理工作，無暇顧及人大自身工作；90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團(tuán)成員，形成政府自己監(jiān)督自己的局面。四是人大會議制度不落實(shí)。人大是集體行使權(quán)力制，法定一年至少召開一次人大會議和四次主席團(tuán)會議。筆者調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)有20%—80%不落實(shí)，臨時會議更是稀少。有的即使召開，也存在會期時間短、質(zhì)量不高等問題。用代表的話說，是“一晌會，兩頓飯，想發(fā)言，沒時間。”五是職權(quán)不到位。法定的十四項職權(quán)，人民滿意度最高的選舉權(quán)也不到調(diào)查的80%，最差的監(jiān)督權(quán)為33.66%。重大事項決定權(quán)被取代，保護(hù)保障權(quán)相對較弱。六是經(jīng)費(fèi)保障不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，33.2%鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒列入財政預(yù)算，44.64%鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能滿足工作需要。東部稍好些，西部省份較差。
　　三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考
　　堅持與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，必須創(chuàng)新機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法_統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的實(shí)踐，切實(shí)保證人民當(dāng)家做主的權(quán)利。
　　1.堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的根本保障�；鶎狱h委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 ……（未完，全文共3925字，當(dāng)前僅顯示1982字，請閱讀下面提示信息。收藏《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的建構(gòu)及其完善》）