鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國農(nóng)村地區(qū)的最低一級政府,代表國家直接面向農(nóng)民工作,是國家政策在農(nóng)村地區(qū)直接而具體的實施者,在一定程度上構(gòu)成了聯(lián)系國家和農(nóng)民的最主要的橋梁 。由于
農(nóng)村和農(nóng)民在中國的特殊地位,因而可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國整個政府體系的基礎(chǔ)。但是,不幸的是,中國政府體系的這個基礎(chǔ)目前卻被嚴重的
財政問題所困擾,步履蹣跚,舉步維艱。本文試圖在簡要介紹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政問題現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,分析目前為解決農(nóng)村問題而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機相關(guān)的幾種改革,提出自己對這個問題的一些看法和主張。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財政危機
自上個世紀80年代改革開放以來,中國的經(jīng)濟發(fā)展日新月異,舉世矚目。但就在經(jīng)濟不斷騰飛的背景下,的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在近些年來陷入了越來越的財政危機。最近的許多統(tǒng)計和調(diào)查都表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機具有一定的普遍性和嚴重性。
如據(jù)對較早進行農(nóng)村改革的安徽省的統(tǒng)計,截至1998年底,全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總額為59.23億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債303.91萬元。該省宿州市甬橋區(qū)的資料表明,29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有25個負債,負債面達86% 。到2000年稅費改革前,該省太和縣僅一縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計負債就高達2.2億元 。另據(jù)湖南省農(nóng)辦、省財政廳的調(diào)查,全省1000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負債85.4億元,負債面高達88.2%,一些負
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負擔過重的問題,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決財政狀況不佳的最方便的辦法便是向農(nóng)民轉(zhuǎn)移財政危機,加重農(nóng)民負擔,造成了一系列政治和社會問題 。所謂“一暗”,是指有可能由此產(chǎn)生的金融危機,因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債的債主絕大多數(shù)為
銀行金融機構(gòu),如果長期無法償還,并且還不斷地繼續(xù)舉債,那么極有可能形成大量的呆賬、死賬。此外,如果說得嚴重一點,這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的直接影響可能需要更加引起關(guān)注,因為這極有可能造成大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府癱瘓或崩潰。當然,中央政府肯定會極力阻止這種現(xiàn)象的發(fā)生,但是財政的崩潰足以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對任何政務(wù)都無能為力,如果不及早籌劃,恐怕后果將不堪設(shè)想。
二、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相關(guān)的兩項改革
自上個世紀80年代以來,中國關(guān)于農(nóng)村的改革就一直沒有停止過。最近的改革中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)的主要有兩項,一是稅費改革,二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。雖然從改革的目標來看,這兩項改革的主要出發(fā)點是為了解決在社會上影響較大的農(nóng)民負擔過重的問題,而不完全是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題的,但是它們都是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政問題密切相關(guān)的。因為稅費改革關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并則關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出。
1.稅費改革
稅費改革的目的在于統(tǒng)一稅費,簡化手續(xù),減少環(huán)節(jié),最終減輕農(nóng)民負擔。根據(jù)中央的部署,從2000年開始安徽省以省為單位進行稅費改革的試點,其他省級行政區(qū)可根據(jù)實際情況選擇少數(shù)縣市試點 。按照原來的安排,在2001年稅費改革要在全國全面推行,但是由于在試點中暴露出不少問題,出于慎重的考慮,在全國推行的計劃就被推遲了 。
這次稅費改革的主要可以概括為“三個取消,兩個調(diào)整和一項改革” 。所謂“三個取消”,一是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金集資,二是取消屠宰稅,三是取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工!皟蓚調(diào)整”分別是,調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。調(diào)整后的農(nóng)業(yè)稅按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地計稅,而不再按照人頭征收,農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是把生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)征稅都改在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收!耙豁椄母铩笔歉母锎逄崃粽魇帐褂棉k法,將村里原先的公益金和管理費改為采用農(nóng)業(yè)稅附加的方式統(tǒng)一收取,村里的公益事業(yè)還需用錢時,實行一事一議。
從試點的情況來看,稅費改革還是比較有成效的。農(nóng)民負擔明顯減輕,據(jù)祝保平對安徽省十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查,農(nóng)民每人減輕負擔29.7元,每畝減輕17.9元。廣大農(nóng)民對稅費改革十分歡迎,在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了多年未見的農(nóng)民主動繳納稅費的現(xiàn)象 。另據(jù)對山西省5個縣稅費改革試點的調(diào)查,稅費改革后農(nóng)民負擔大為減輕,人均減負36.63元,平均下降36.7% 。
但是稅費改革在試點過程中也暴露出不少問題,首先對于有些農(nóng)民來說負擔沒有減輕反而加重了,如安徽省的茶葉特產(chǎn)稅兩個環(huán)節(jié)合并后,茶農(nóng)負擔的特產(chǎn)稅比改革前加重了近一倍,湖南省由于對稻谷計稅價格與市場價格差距較大,農(nóng)民負擔也反而加重了;同時也出現(xiàn)了稅負不公,使農(nóng)民負擔由地少的農(nóng)戶向地多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移,而在中西部省份,地多的農(nóng)戶卻正是相對比較貧困的農(nóng)戶 。
尤其是對于本文所關(guān)心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說,稅費改革無疑是雪上加霜。平心而論,稅費改革并不是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的原因,但是農(nóng)村稅費改革無疑加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難。如據(jù)何開蔭的調(diào)查,實行稅費改革使安徽省平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入約90萬元,湖南省長沙縣平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入73萬元,山東省肥城縣減幅更大,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收148萬元 。祝保平根據(jù)調(diào)查也提出,稅費改革使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增長無望,平衡困難 。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并
進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的主要目的在于,國家希望通過減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的數(shù)量,最終實現(xiàn)減少財政支出、減輕農(nóng)民負擔。這一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并始于2000年前后,目前有的地方正在進行中,到2002年初為止已有18個省級行政區(qū)開展了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的力度非常大,使撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大幅度減少。如截至2000年6月,江蘇省已經(jīng)開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的縣市達到66%,撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)361個,撤并后全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減少了21.6% 。通過這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并,山東省共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)600多個,占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的四分之一,山西省原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1910個,共撤并712個。根據(jù)各省、市、自治區(qū)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資料,山西省撤并率最高,達到37.3% 。
這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的具體做法相對比較簡單,多數(shù)為整建制合并,即主要是把原來相鄰的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完整地合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),江蘇省這種情況達到了98%。但是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后續(xù)問題的處理卻并不簡單,如對于被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地如何管理的問題,目前就存在著兩種做法。一種是在被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地設(shè)一個臨時辦事機構(gòu),稱為辦 ……(未完,全文共6982字,當前僅顯示2452字,請閱讀下面提示信息。
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