軍官福利保障法治化探析

目錄/提綱：……
一、軍官福利保障法治化的涵義及意義
二、現(xiàn)行軍官福利保障制度存在的主要問題及原因分析
三、軍官福利保障法治化的實(shí)現(xiàn)依據(jù)及遵循原則
四、軍官福利保障法治化的途徑思考
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軍官福利保障法治化探析

導(dǎo) 言
21世紀(jì)的中國社會是法治社會�！耙婪╛，建設(shè)社會主義法_家，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略�！避婈�(duì)是國家機(jī)器的重要組成部分，依法_必然要求依法治軍。依法治軍不僅體現(xiàn)在依法治官、依法帶兵、依法管理等方面，而且體現(xiàn)在依法保障官兵的合法權(quán)益上。軍官作為公民，完全享有我國憲法和法律法規(guī)賦予的普通公民的權(quán)利；軍官同時也是社會勞動成員的一部分，凡是社會勞動者所享有的福利待遇，軍官同樣應(yīng)該享受。同時，由于軍官所從事職業(yè)的特殊性、危險性和艱苦性，還應(yīng)享受國家給予的特殊福利待遇。這是國家賦予軍官的一種’法定權(quán)利。但由于傳統(tǒng)的軍官福利保障_、政策、措施、觀念與市場經(jīng)濟(jì)條件下軍官的物質(zhì)利益需求不相適應(yīng)，特別是軍官福利管理_不順、立法工作滯后、法制化程度不高以及法治觀念整體上比較薄弱等問題，使得近年來軍官與地方人員在經(jīng)濟(jì)利益上形成了日益增大的反差，軍官家屬隨軍、就業(yè)、醫(yī)療、住房，子女人托、入學(xué)等問題的解決難度越來越大。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。軍官福利待遇偏低在一定程度上導(dǎo)致了軍官社會地位下降，引發(fā)了軍官心理上的失衡和軍隊(duì)吸引力、凝聚力的減弱。軍官隊(duì)伍的穩(wěn)定是軍隊(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，軍隊(duì)的穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的保障。_指出：“在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何建立和完善有利于調(diào)動官兵積極性的政策制度，增強(qiáng)軍隊(duì)的吸引力和凝聚力，是一個需要積極探索和著力解決的問題�！薄胺ㄖ谱鳛橐环N規(guī)范的強(qiáng)制方式，可以成為發(fā)揚(yáng)我黨治軍的優(yōu)良傳統(tǒng)、鞏固治軍成功經(jīng)驗(yàn)的有力保障。”市場經(jīng)濟(jì)的深人發(fā)展，呼喚軍官福利保障法治化。
一、軍官福利保障法治化的涵義及意義
(一)什么是軍官福利保障法治化
為了科學(xué)說明和正確理解軍官福利保障法治化這一概念，首先應(yīng)明確軍官福利保障的涵義。
1、 軍官福利保障的涵義
軍官福利保障是軍人社會保障體系的重要組成部分。是指國家、軍隊(duì)、地方政府和社會團(tuán)體，以軍官物質(zhì)和精神上的一般需要和特殊需要為依據(jù)，按照法律和規(guī)定，對軍官及其家庭的基本生活權(quán)利和物質(zhì)利益給予保障的一項(xiàng)社會制度。
這一涵義主要包括三個方面的內(nèi)容：(1)軍官福利保障的主體是國家、軍隊(duì)、地方政府和社會團(tuán)體。(2)軍官福利保障的對象是現(xiàn)役軍官及其家屬子女、退出現(xiàn)役的軍官(主要是領(lǐng)取退役金者)及其家屬子女和離退休軍官及其家屬子女。(3)軍官福利保障的內(nèi)容是軍官物質(zhì)和精神上的一般需要和特殊需要。一般需要如軍官休假、家屬隨軍安置、子女入托入學(xué)保障等；特殊需要如生活困難補(bǔ)助、分居生活補(bǔ)助、殘廢軍官撫恤保障等。
通過福利保障，可以有效地減輕軍官思想負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)困難，解除軍官的后顧之憂，保證軍官把主要精力投入到軍隊(duì)建設(shè)中去。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有把軍官福利保障納入法治化的軌道，才能確保其有效實(shí)現(xiàn)。
2． 軍官福利保障法治化的涵義
軍官福利保障法治化，是指軍官福利保障立法、執(zhí)法、司法、守法和監(jiān)督均步入法制確立的良性循環(huán)軌道，軍官福利保障法律關(guān)系主體崇尚法律至上，依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，整個保障工作在法律的調(diào)整和控制下有效地進(jìn)行。
軍官福利保障法治化的內(nèi)涵包括以下四個主要方面：
(1)軍官福利保障法治化的主體。主要有：立法主體、執(zhí)法主體、監(jiān)督主體。①立法主體。主要是全國人大及其常委會、國務(wù)院和中央軍委。軍官福利保障法治化之實(shí)體法和程序法，應(yīng)由全國人大常委會制定，在人大沒有立法之前，國務(wù)院和中央軍委可聯(lián)合或各自單獨(dú)就軍官福利保障問題創(chuàng)制行政法規(guī)。②執(zhí)法主體。包括各級地方人民政府、司法
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。這些，都使得軍官福利保障法治化是一個漫長、復(fù)雜的漸進(jìn)過程。
3．保障手段的強(qiáng)制性
保障手段的強(qiáng)制性有兩層含義：一是軍官福利管理本身具有強(qiáng)制性。管理主體依法管理，被管理主體依法享受應(yīng)有的福利待遇，整個管理活動置于法律的調(diào)控和約束之下，不依或不能依人的主觀愿望為轉(zhuǎn)移。二是軍官福利保障法律法規(guī)本身具有國家意志性，它是以國家強(qiáng)制力做后盾來保證其實(shí)施的。它規(guī)定了軍官福利保障法律關(guān)系主體的職責(zé)、權(quán)力和要求；規(guī)定了在某一條件下必須做什么，禁止做什么，以及應(yīng)該怎么做等；在軍官福利保障行政法律關(guān)系中，當(dāng)一方當(dāng)事人(管理主體或被管理主體)不履行其義務(wù)時，國家或軍隊(duì)行政機(jī)關(guān)將依法采取必要的強(qiáng)制性措施，迫使其履行義務(wù)，或者為了公共利益以強(qiáng)制手段限制特定人員行使某項(xiàng)權(quán)利。行政機(jī)關(guān)代表國家和軍隊(duì)執(zhí)法，如果沒有必要的強(qiáng)制性措施，軍官福利保障就難于有效實(shí)現(xiàn)。
4．保障程序的法定性
保障程序的法定性是指：(1)軍官福利保障法的立法過程有其嚴(yán)格的操作程序，必須按照《立法法》和《立法程序條例》來進(jìn)行，否則，創(chuàng)制出來的法律就不可能是“良法”而可能是“惡法”。(2)軍官福利保障執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督有其嚴(yán)格的程序規(guī)定，如果不按程序辦事或者程序不合理，就會導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)或司法不公，法律監(jiān)督也將變得軟弱無力而達(dá)不到理想的效果。(3)軍官福利保障法律關(guān)系主體(管理主體與被管理主體)因保障問題發(fā)生糾紛后，可以通過訴訟程序予以解決，以確保軍官福利保障的有效實(shí)現(xiàn)。所以，軍官福利保障法治化的實(shí)質(zhì)既表現(xiàn)為一種按照法律程序建立起來的合理的保障秩序，又表現(xiàn)為嚴(yán)肅地依據(jù)法律并按程序辦事的操作過程。
5．保障程度的制約性
保障程度的制約性主要體現(xiàn)在三個方面：一是軍官福利保障的項(xiàng)目、內(nèi)容、受益的程度等都受到國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的制約。軍官福利保障必須以國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，只有國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政收入不斷增長，軍官福利待遇才可望有所增長。二是軍官福利保障事業(yè)的發(fā)展要受到整個國家社會福利事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的制約。軍官福利保障項(xiàng)目的建立、內(nèi)容的增設(shè)與實(shí)行，可以適當(dāng)優(yōu)先，但不能不考慮社會的因素，要與社會福利事業(yè)的發(fā)展協(xié)調(diào)運(yùn)作。三是軍官福利法治化保障程度要受到整個國家法治建設(shè)狀況的制約。整個國家法治建設(shè)健康發(fā)展，全體民眾特別是全軍官兵能自覺學(xué)法、守法，逐步增強(qiáng)法律意識和法治觀念，就能確保軍官福利保障的有效實(shí)現(xiàn)。反之，軍官福利保障法治化的實(shí)現(xiàn)將受到影響和制約。
(三)軍官福利保障法治化的現(xiàn)實(shí)意義
軍官福利保障問題，既涉及到軍官個人及其家庭的利益，更關(guān)系到軍隊(duì)的建設(shè)，從而關(guān)系到國家的安危和社會的穩(wěn)定。所以，任何社會制度的國家對其都極為關(guān)注，并制定一整套維護(hù)軍官利益的法律、法規(guī)，盡力使之落實(shí)，以保障和改善軍官的物質(zhì)、文化和生活需要。許多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在軍官工資福利保障上已經(jīng)步人了法治化軌道，通過法律手段確保軍官福利的有效實(shí)現(xiàn)。
軍官福利保障就其形態(tài)而言，可分為軍官福利保障社會化、軍官福利保障市場化、軍官福利保障貨幣化、軍官福利保障法治化等。但不管是社會化保障還是市場化保障或者貨幣化保障，都必須建立在法治保障的基礎(chǔ)之上，并以此為依托。因?yàn)榉删哂凶罡叩臋?quán)威，具有極強(qiáng)的制約力。因此，對軍官福利實(shí)行法律保護(hù)，不僅是必要的，而且是有效的。特別是在我國市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，民主與法制日益健全的條件下，探討研究并逐步實(shí)現(xiàn)軍官福利保障法治化，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1．有利于健全社會主義民主與法治
黨的十一屆三中全會以來，我國的民主與法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就，軍隊(duì)的法治建設(shè)也日臻完善。但是，從社會民主與法治建設(shè)的全面內(nèi)在要求看，軍官一一這一具有特殊地位、作用、身份的公民一一的福利權(quán)益保障，在我國法律中尚未系統(tǒng)地得到確認(rèn)和規(guī)范。雖然我國《憲法》、 《國防法》對此作丁一些原則規(guī)定，我國的《刑法》、 《民法》、《婚姻法》、《兵役法》以及刑、民事訴訟法等基本法律中均有所涉及，在國家和地方的一些政策規(guī)定中亦有要求，但都不夠具體、系統(tǒng)，以致難以得到切實(shí)落實(shí)。特別是在新的歷史條件下，由于各種復(fù)雜的社會歷史原因，軍官的價值往往得不到社會的承認(rèn)，軍官的地位待遇往往得不到全面保障，軍官的后顧之憂常常得不到妥善解決，軍官的合法權(quán)益有時遭受侵害而得不到法律的保護(hù)，軍官家屬的權(quán)益也得不到應(yīng)有的保障，等等。這些問題雖然有時是局部的、個別的、暫時的，但它所反映的深層次的問題卻是我國社會主義民主與法治建設(shè)上的缺陷。古今中外_的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都表明，軍隊(duì)和軍官的地位作用與權(quán)益保障不可忽視。特別是當(dāng)今時代，軍官福利保障法治化已成為大趨勢，幾乎所有國家都有關(guān)于軍官地位權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，許多國家在軍官地位權(quán)益保障上已經(jīng)步人了法治化軌道。俄羅斯獨(dú)立不到一年時間，其最高主席團(tuán)即于1992年 7月審議通過了《軍人地位與社會保障法(草案)》。作為一個泱泱大國，我們在保障軍人的地位和權(quán)益上，有必要制定一部完整的《軍人保障法》，內(nèi)設(shè)軍官福利保障的內(nèi)容，并逐步創(chuàng)造和形成軍官福利保障法治化的條件和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)軍官福利保障法治化。這不但有利于鞏固國防，保持國家長治久安，而且有利于社會主義民主與法治的不斷健全和完善。
2．有利于“依法治軍”“從嚴(yán)治軍”
“依法治軍”、“從嚴(yán)治軍”是黨的三代領(lǐng)導(dǎo)核心的一貫思想，是軍委江主席關(guān)于加強(qiáng)軍隊(duì)質(zhì)量建設(shè)戰(zhàn)略思想的重要內(nèi)容，是軍隊(duì)建設(shè)長期實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。實(shí)現(xiàn)“依法治軍”、“從嚴(yán)治軍”，必須加大軍事立法的力度，完善軍事法律體系。建國以來，我國基本形成了以國防法、兵役法、戰(zhàn)爭法和軍人保險法等構(gòu)成的軍事法律體系。但是，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要求我們拓寬領(lǐng)域，加大軍事立法力度，進(jìn)一步建立和完善軍事法律體系。研究和探討軍官福利保障立法，使軍官福利保障工作逐步納入法治化軌道，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是加強(qiáng)軍隊(duì)建設(shè)，鞏固國防，做好軍事斗爭準(zhǔn)備的迫切需要。軍官福利保障法律體系的建立，將填補(bǔ)軍事法律體系的空白，為“依法治軍”、做好軍官福利保障工作提供有效的法律依據(jù)和保障。
3．有利于加強(qiáng)軍隊(duì)建設(shè)
加強(qiáng)軍隊(duì)建設(shè)，提高部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，首要的問題是穩(wěn)定軍官隊(duì)伍。穩(wěn)定軍官隊(duì)伍，固然離不開軍紀(jì)約束，離不開“樹立奉獻(xiàn)意識”的教育，但也離不開福利待遇水平的提高，更離不開具有強(qiáng)制力的法律保障。這是由軍官職業(yè)的特殊性所決定的。軍官職業(yè)的特殊性主要表現(xiàn)在：①風(fēng)險性。軍官職業(yè)決定了軍官戰(zhàn)時參戰(zhàn)、平時搶險，都難免要流血犧牲，這種風(fēng)險是一般職業(yè)所不具備的。②艱苦性。軍官擔(dān)負(fù)著戍邊衛(wèi)國，參戰(zhàn)救災(zāi)等任務(wù)，其付出的勞動是常人所不能比的。③約束性。軍隊(duì)嚴(yán)格的組織性和紀(jì)律性的高度統(tǒng)一，使軍官令行禁止，不能像常人一樣去滿足個人的志趣和享受家庭生活的歡樂，個人的愛好和行動受到極大的約束。④限制性。軍官職業(yè)使軍官較長時間脫離一般社會生活。在個人志趣愛好方面受到限制，不能從事第二職業(yè)，適應(yīng)社會的能力受到限制，既使自己的待遇受到限制，又使從事其他職業(yè)的能力受到限制，因此，在轉(zhuǎn)業(yè)安置上受到明顯影響。⑤流動性�！拌F打的營盤，流水的兵”是軍官職業(yè)的真實(shí)寫照。由于我軍尚未實(shí)行軍官職業(yè)化，這就使得軍官更新快、員額大、周期短。上述特點(diǎn)決定了提高并通過法律手段來保障軍
官福利待遇的有效實(shí)現(xiàn)，不僅有利于軍官安心服役，而且有利于軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的生成。反之，如果福利待遇過低且不能通過強(qiáng)制性的保障有效實(shí)現(xiàn)，不僅會影響到軍官正常工作和生活，而且會影響到軍官家庭的穩(wěn)定，從而影響軍隊(duì)質(zhì)量建設(shè)。
4．有利于鞏固國防
有國無防，國將不國。軍隊(duì)是國家防務(wù)的主要力量，是鞏固國防的堅(jiān)強(qiáng)柱石。提高軍官福利待遇并通過法律手段予以保障，能夠保護(hù)和激發(fā)軍官獻(xiàn)身國防的積極性。因?yàn)椋孩佘姽賱趧邮且环N特殊勞動，軍官付出了這種特殊勞動，得到了合理的軍官福利待遇，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)償與貢獻(xiàn)的一致，能夠激勵軍官的積極性。②對軍官實(shí)行福利待遇保障，能夠解除軍官的后顧之憂，使軍官走者愉快，留者安心。⑧軍官福利待遇具有社會性，一方面需要全社會支持才能得到落實(shí)，另一方面，又對全社會有反影響力，實(shí)行合理的軍官福利待遇并加以法律保障，能使全社會提高國防意識，支持軍官獻(xiàn)身國防。
5．有利于建設(shè)一支高素質(zhì)的軍官隊(duì)伍
發(fā)達(dá)國家的軍隊(duì)是裝備精良的高技術(shù)_，對軍官的要求已不再是以往只注重體能或只強(qiáng)調(diào)匹夫之勇，而是在體能基礎(chǔ)上更加注重教育水準(zhǔn)和科技水平的提高。面對世界新軍事革命的挑戰(zhàn)，突出科技強(qiáng)軍已成為我軍建設(shè)的必然趨勢。要實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)軍，首先必須建設(shè)一支高素質(zhì)的軍官隊(duì)伍。而建設(shè)一支高素質(zhì)的軍官隊(duì)伍，基礎(chǔ)性的工作就是要做好軍官生活福利待遇的保障工作。如果軍官在工資待遇、家屬安置、子女入托入學(xué)、住房、醫(yī)療、保險等方面得不到應(yīng)有的保障，就很難在部隊(duì)安心服役，勢必影響到軍官隊(duì)伍的穩(wěn)定。外軍普遍認(rèn)為，軍官待遇不能低于市場標(biāo)準(zhǔn)，否則，軍官職業(yè)就會失去在勞動力市場上的競爭力，軍隊(duì)也難于吸引和保留人才。目前，我軍在人才競爭上面臨兩個挑戰(zhàn)：一是在社會人才市場上與地方單位競爭；二是保留軍隊(duì)業(yè)務(wù)骨干，防止人才流失。因此，軍官福利保障的重要性更加突出。在強(qiáng)調(diào)軍官應(yīng)具有愛國主義、國防觀念和奉獻(xiàn)精神的同時，必須下大力提高軍官的福利待遇并保證其有效實(shí)現(xiàn)，以吸引地方優(yōu)秀人員并保留人才，逐步建設(shè)一支高素質(zhì)的軍官隊(duì)伍，適應(yīng)未來軍事斗爭的需要。
二、現(xiàn)行軍官福利保障制度存在的主要問題及原因分析
我軍軍官福利保障制度創(chuàng)建于革命戰(zhàn)爭年代。如1931年11月中華蘇維埃全國第一次代表大會通過的《紅軍優(yōu)待條例》規(guī)定：子女讀書免交一切費(fèi)用，本人乘坐輪船、火車費(fèi)用由公家發(fā)給，與家屬通信免貼郵票；年滿45歲或在紅軍中服務(wù)5年以上可退職休養(yǎng)，國家補(bǔ)助其終身生活等。這些規(guī)定對保證我軍的發(fā)展壯大，取得革命的勝利發(fā)揮了巨大的作用。建國以后，隨著國家經(jīng)濟(jì)條件的不斷好轉(zhuǎn)，軍官福利的層次、項(xiàng)目、內(nèi)容等也隨之得到豐富和發(fā)展。先后制定了《關(guān)于福利費(fèi)掌管和使用的暫行規(guī)定》、 《老年優(yōu)待辦法》、《休假辦法規(guī)定》、《妥善安置軍官家屬的規(guī)定》、《干部探親待遇的規(guī)定》、《軍隊(duì)干部療養(yǎng)管理規(guī)定》等法規(guī)性質(zhì)的文件376件(截止1999年12月 31日)，對保證軍官從事軍事勞動、穩(wěn)定部隊(duì)起到了重要作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，現(xiàn)有的福利優(yōu)撫保障制度已很難保證與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的軍官福利保障的實(shí)現(xiàn)，有的甚至妨礙了軍官安心部隊(duì)服役。
(一)存在的主要問題
1． 軍官福利保障制度的制定明顯滯后
立制工作缺乏預(yù)見性，工作被動，速度緩慢，與市場經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化不相適應(yīng)。我國轉(zhuǎn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)_軌道以后，國家的形勢發(fā)生了深刻而又巨大的變化。新的形勢，要求軍官福利保障法律制度與之相適應(yīng)�？墒�，除了軍官工資待遇有些變化(但未立法)外，其他方面的立制建規(guī)變化較小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上變化了的新形勢。在立法方面，軍官福利待遇基本法尚未列入人大的立法日程。其他有關(guān)軍官福利待遇的法律法規(guī)，有的未制定，有的未修改。有些規(guī)定還是五、六十年代制定的。這些規(guī)定對當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下軍官福利的實(shí)現(xiàn)不但起不到應(yīng)有的促進(jìn)作用，甚至在某些條件下還會起干擾和阻礙作用。如199工年7月國務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)總政治部《關(guān)于重新規(guī)定軍官家屬隨軍條件的請示》，基本上是1963年4月總政治部制定的《關(guān)于妥善安置軍官家屬的規(guī)定》的模仿。規(guī)定對邊防、海島等特別艱苦地區(qū)工作的軍官家屬隨軍可適當(dāng)照顧外，其他均必須符合副營職和服役滿15年兩個條件之一。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這一規(guī)定不但不能保證軍官安心部隊(duì)服役，反而給未婚軍官和已婚軍官及其家庭造成許多困難，如：年輕軍官找對象越來越難的問題；夫妻相互探親造成家庭困難、負(fù)債累累的問題；夫妻長期不在“一個家庭”生活，感情逐漸淡化，婚姻關(guān)系緊張的問題；夫妻長期兩地分居，導(dǎo)致生理上和心理上遭到嚴(yán)重?fù)p害的問題等等。
2． 軍官福利保障制度的落實(shí)與社會現(xiàn)實(shí)“相互脫節(jié)”
主要表現(xiàn)在現(xiàn)行軍官福利保障各項(xiàng)制度之間、現(xiàn)行軍官福利保障制度與社會福利保障體系之間缺乏配套性。由于沒有制定軍官福利保障基本法，使許多相關(guān)的軍事規(guī)章、地方法規(guī)缺乏統(tǒng)一遵循的依據(jù)。軍事規(guī)章之間不配套，地方法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)，軍事規(guī)章與地 ……（未完，全文共35782字，當(dāng)前僅顯示6436字，請閱讀下面提示信息。收藏《軍官福利保障法治化探析》）