撥開農(nóng)民負(fù)擔(dān)與三農(nóng)問題的迷霧

目錄/提綱：……
一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)的本質(zhì)
（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)一般性界定的誤區(qū)
（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的本質(zhì)含義
二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題起源于公共部門與私人部門的利益沖突
（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度框架設(shè)計(jì)
（二）利益沖突是制約農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要因素
三、三農(nóng)問題是公共部門與私人部門利益沖突的必然結(jié)果
（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革自身具有非帕累托改善的性質(zhì)
……
關(guān)鍵詞農(nóng)民負(fù)擔(dān)三農(nóng)問題農(nóng)村稅費(fèi)改革社會(huì)公共品
　　一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)的本質(zhì)
　�。ㄒ唬┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)一般性界定的誤區(qū)。
　　根據(jù)國務(wù)院出臺(tái)的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用不得超過農(nóng)民人均純收入的。從這個(gè)規(guī)定可以看出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)際上是被界定為這樣一個(gè)概念：農(nóng)民負(fù)擔(dān)是農(nóng)民實(shí)際支出與收入的比例。其中包含了以下幾個(gè)內(nèi)容：
　�、鞭r(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用的合法性得到了認(rèn)可，即農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用是為了解決包干到戶后一家一戶不能解決的一系列應(yīng)該由政府和集體興辦的公益性事業(yè)的經(jīng)費(fèi)缺口。這個(gè)可以從“三提五統(tǒng)”的具體項(xiàng)目就可以看到，既包括了生產(chǎn)性建設(shè)部分也包括了文教衛(wèi)生和社會(huì)保障以及事業(yè)管理費(fèi)用等非生產(chǎn)性部分。
　　⒉農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的合理性得到了界定，即界定以及對(duì)義務(wù)工和勞動(dòng)積累工的數(shù)量限制。只要在這個(gè)范圍內(nèi)的即是合理的。
　　⒊農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的管理與控制權(quán)得到了明確。即建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)預(yù)決算制度，由鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)在年初通過預(yù)算后報(bào)縣級(jí)減負(fù)部門審批后執(zhí)行，年底再對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的勞務(wù)和費(fèi)用進(jìn)行決算。同時(shí)，各級(jí)減負(fù)部門還要開展經(jīng)常性的審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督與控制。
　�、崔r(nóng)民負(fù)擔(dān)的所有權(quán)與農(nóng)村資產(chǎn)的關(guān)系得到了明確。即“三提”的所有權(quán)與使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)特別是農(nóng)民承包土地的所有者，所以，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還具有“地租”的性質(zhì)。資產(chǎn)的所有者通過農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)的所有權(quán)。
　　以上內(nèi)容就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理制度設(shè)計(jì)的基本框架。在它的背后存在著這樣一個(gè)假設(shè)：農(nóng)民負(fù)擔(dān)只要控制在農(nóng)民可以接受的范圍內(nèi)，農(nóng)民就是滿意的。但是，就是這樣一個(gè)制度設(shè)計(jì)在實(shí)行以后卻依然存在一系列問題：首先是農(nóng)民人均純收入的界定存在相當(dāng)大的困難
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理即公民在與政府進(jìn)行交易的過程中是否遵循了公平合理的原則是影響公民繳稅積極性的重要因素。如前所述，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的合法性是建立在通過收取費(fèi)用為農(nóng)民提供一家一戶不能解決的一系列公益事業(yè)的基礎(chǔ)之上的。其中明顯存在一個(gè)交易的過程，即農(nóng)民提供稅費(fèi)換取政府提供的社會(huì)公共品。如果我們用交易的概念來解釋中國共產(chǎn)黨執(zhí)政歷史中的一系列現(xiàn)象，那么一切將迎刃而解。
　�、痹诟锩鼞�(zhàn)爭時(shí)期，農(nóng)民寧愿忍饑挨餓直至流血犧牲也要支持黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)，黨領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)。那是因?yàn)樯钤谒罨馃嶂械膹V大群眾知道，只有依靠共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，_剝削階級(jí)，_各種壓迫人民的的制度，才能求得解放。中國共產(chǎn)黨的偉大和英明就在于看到了廣大人民群眾的要求，順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流，勇于擔(dān)當(dāng)歷史賦予的重任，領(lǐng)導(dǎo)全國人民，經(jīng)過艱苦卓絕的斗爭，取得了新民主主義革命斗爭的勝利。廣大的人民群眾，尤其是生活在社會(huì)最底層的農(nóng)民知道，為了獲得建立新社會(huì)、翻身求解放的這樣一種社會(huì)公共品，付出什么樣的代價(jià)都是值得的。所以，才有了那一幕幕動(dòng)人壯觀的歷史場景。
　�、步▏跗冢律娜嗣馹面臨著鞏固新_和建設(shè)新中國的任務(wù)。這兩個(gè)任務(wù)都要求實(shí)現(xiàn)以冶金、機(jī)械制造和兵器工業(yè)等重工業(yè)為代表的工業(yè)化。可是在一個(gè)貧窮落后的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的國民經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，加之帝國主義的野蠻封鎖，工業(yè)化所需的巨額資金來源只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余。因此，經(jīng)濟(jì)制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)就是盡可能的募集到資金投入工業(yè)化。但是，土改后，土地分到了千家萬戶，政府面臨著征稅成本高昂的問題——與眾多農(nóng)民進(jìn)行交易的成本太高，顯然，政府與農(nóng)民之間的交易是無法完成的。為了降低交易成本，就需要建立一個(gè)中介機(jī)構(gòu)作為政府與農(nóng)民之間的橋梁，完成交易。人民公社的建立，正好是這樣一種中介機(jī)構(gòu)。人民公社作為一個(gè)政社合一的機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶鑲嵌在其中，由集體按照國家計(jì)劃統(tǒng)一組織生產(chǎn)和生活，同時(shí)通過統(tǒng)購統(tǒng)銷將剪刀差產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)剩余穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門中去。其間農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供了巨額積累。此外，為增加積累還必須壓縮消費(fèi)，為此制定了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分隔的戶籍管理制度，限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，形成了獨(dú)特的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在這種制度建立的初期，廣大群眾與中央一道，都是為了得到富民強(qiáng)國的這樣一個(gè)社會(huì)公共品，所以，制度變革付出的代價(jià)較低。
　�、畴S著農(nóng)業(yè)剩余不斷被“低價(jià)”轉(zhuǎn)移出去，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀經(jīng)濟(jì)單位的積極性受到了極大的打擊，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的萎縮。國家為完成實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)國的目標(biāo)所需的資金反而愈加匱乏，國民經(jīng)濟(jì)需要再次做出調(diào)整和充實(shí)。農(nóng)民需要打破大鍋飯對(duì)自身利益的影響，國家需要擺脫計(jì)劃_對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束，緩解財(cái)政壓力。大家在此時(shí)都需要同樣的公共品——制度創(chuàng)新，由此開創(chuàng)了改革開放的新時(shí)期。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和提高。但是，隨著大包干的普遍實(shí)行，土地再次分到了千家萬戶，政府與農(nóng)民進(jìn)行交易的問題再度暴露出來。于是，以降低交易成本為設(shè)計(jì)目標(biāo)的人民公社制度模式在農(nóng)村基層得以延續(xù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然是一個(gè)政社合一的框架，不僅作為集體資產(chǎn)的代表管理社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的生產(chǎn)，更重要的是作為政府在基層的延伸，執(zhí)行政府職能。同時(shí)，由于行政_改革的滯后，政府職能的無限擴(kuò)大又導(dǎo)致了政府?dāng)U張，政府運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的不足愈加明顯，財(cái)政缺口逐步擴(kuò)張。向農(nóng)民收取各種費(fèi)用彌補(bǔ)財(cái)政資金的缺口就成為了一種現(xiàn)實(shí)的選擇。本來作為支付公共品成本的“三提五統(tǒng)”演變?yōu)橐詮浹a(bǔ)政府財(cái)政缺口和緩解部門運(yùn)轉(zhuǎn)資金緊張為目的的農(nóng)村“三亂”行為。這時(shí)，一方面，包干到戶后承辦公益事業(yè)的主體由于人民公社事實(shí)上的解體而消失，另一方面，作為生產(chǎn)公共品的資金又被政府平調(diào)彌補(bǔ)財(cái)政缺口，農(nóng)村中社會(huì)公共品更加匱乏，農(nóng)民群眾的意見很大。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢(shì)。此外，經(jīng)過改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，國民經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重已經(jīng)大幅下降。同時(shí)，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)_得到確立，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位從一個(gè)提供農(nóng)業(yè)剩余發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性部門演變?yōu)樵诮y(tǒng)一大市場中，通過市場競爭賺取社會(huì)平均利潤的生產(chǎn)部門和市場主體。制度創(chuàng)新再次成為新的公共品需求，農(nóng)村稅費(fèi)改革應(yīng)運(yùn)而生。
　　綜上所述，可以得出農(nóng)民負(fù)擔(dān)的涵義如下：農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重說明農(nóng)民為獲得政府提供的社會(huì)公共品付出的代價(jià)太高。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個(gè)交易的概念，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的本質(zhì)是一個(gè)財(cái)政問題。
　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題起源于公共部門與私人部門的利益沖突
　　農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，各種問題隨著工作的推進(jìn)而逐步暴露了出來。從表面上看，這些問題紛繁復(fù)雜，很難讓人理出頭緒，既是農(nóng)民反映的熱點(diǎn)問題也是困擾廣大稅改工作者的難點(diǎn)問題，成為政府和農(nóng)民共同關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，筆者認(rèn)為，完全可以用一個(gè)線索將它們理清楚，那就是，這些問題都是由于公共部門與私人部門的利益沖突引發(fā)的。我們可以通過考察農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策與實(shí)務(wù)進(jìn)行分析與解答。
　�。ㄒ唬┺r(nóng)村稅費(fèi)改革的制度框架設(shè)計(jì)
　　⒈農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)。農(nóng)村稅費(fèi)改革是在農(nóng)村“三亂”愈演愈烈，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步加重，制約農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的制度約束失效的背景下開始的，這就決定了改革的首要目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)定位于“三個(gè)確�！�，即確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要。
　　⒉農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容。農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一個(gè)改革”即：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。對(duì)應(yīng)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要目標(biāo)，我們可以看出，通過這幾個(gè)主要內(nèi)容的落實(shí)，一是切斷了向農(nóng)民征收費(fèi)用的非正常渠道，二是通過改革，切實(shí)降低農(nóng)民承擔(dān)勞務(wù)和費(fèi)用的數(shù)量，三是通過改革使用辦法等措施加強(qiáng)資金的管理和使用，確保資金來源能夠用于為農(nóng)民服務(wù)的事業(yè)。
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