干部學(xué)習(xí)講稿：PPP模式的主要運(yùn)行方式及注意事項(xiàng)

目錄/提綱：……
一、PPP模式的主要運(yùn)行方式
（一）合同外包
（二）特許經(jīng)營(yíng)
（三）公私合作及使用者付費(fèi)
（四）以私補(bǔ)公打破政府壟斷
（五）公共服務(wù)的社區(qū)自治和志愿服務(wù)
二、應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
（一）PPP不僅僅是為了融資
（二）必須保持適度的競(jìng)爭(zhēng)性
（三）政府要成為一個(gè)精明的購(gòu)買者
……
干部學(xué)習(xí)講稿：PPP模式的主要運(yùn)行方式及注意事項(xiàng)
井敏
中央黨校政法部副教授

一、PPP模式的主要運(yùn)行方式
大家好，這一講的題目是“PPP模式的主要運(yùn)行方式及其注意事項(xiàng)”，上一講已經(jīng)說(shuō)過(guò)，PPP模式已經(jīng)成為我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里邊的一個(gè)主要的服務(wù)供給模式，到底它有哪些具體的運(yùn)行方式？今天來(lái)作一個(gè)介紹。
整個(gè)PPP的運(yùn)行方式有很多種，這里主要介紹一些比較常用的，無(wú)論是在中國(guó)，還是在世界范圍內(nèi)用得比較多的，或是產(chǎn)生影響比較大的幾種模式，很顯然，隨著我國(guó)PPP模式的推進(jìn)，在實(shí)踐當(dāng)中還會(huì)去創(chuàng)造出一些新的運(yùn)行的具體的方式，所以，不是介紹所有的方式，只是介紹其中的一些重要的方式。
（一）合同外包
那么這些方式中，其中一種方式是合同外包。政府提出對(duì)某一公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等要求，通過(guò)簽訂合同的方式將該項(xiàng)公共服務(wù)的生產(chǎn)責(zé)任外包給私營(yíng)部門或非營(yíng)利部門的一種公共服務(wù)供給機(jī)制。這是合同外包，通過(guò)簽訂一個(gè)明確的合同，我需要什么服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，在合同里邊都進(jìn)行一個(gè)詳細(xì)的規(guī)定，然后交由私人組織或非營(yíng)利組織來(lái)生產(chǎn)，這樣的一種服務(wù)供給模式就稱為合同外包。
這樣的方式，它主要適用于能夠簽訂明確合同的，比如質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)比較容易或清楚地界定，合同能夠說(shuō)明我們要什么產(chǎn)品，政府有這樣一個(gè)能力來(lái)界定產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的這類公共服務(wù)，一般都是一些很具體的，如垃圾清運(yùn)、公共交通、公交車，我們可以要求其準(zhǔn)點(diǎn)率、頻次、線路等，這些都可以作出一些非常具體的規(guī)定，包括路燈維護(hù)、保潔等很具體的事務(wù)類工作，在很多國(guó)家都在大量地使用合同外包的方式。
在這種方式中，費(fèi)用依然是由政府來(lái)承擔(dān)的，而不是私人自己出錢來(lái)提供服務(wù)。錢由政府財(cái)政來(lái)提供，之所以不再是政府獨(dú)家提供，原來(lái)政府獨(dú)家提供，因?yàn)闆](méi)有
……（新文秘網(wǎng)http://www.jey722.cn省略1167字，正式會(huì)員可完整閱讀）……　
成了。所以，這是對(duì)既有基礎(chǔ)設(shè)施的一種PPP運(yùn)營(yíng)方式。
像這種特許經(jīng)營(yíng)，我們通常會(huì)適用于具有一定的外部性、自然壟斷性的共同消費(fèi)類物品的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，如供水、供電、供氣、供熱，因?yàn)檫@些基礎(chǔ)設(shè)施早已經(jīng)存在，只是如何供，整個(gè)的運(yùn)營(yíng)的環(huán)節(jié)，包括公共交通，道路新建已經(jīng)建完了，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在的，包括垃圾清運(yùn)，如果已經(jīng)有了垃圾處理的設(shè)施、設(shè)備以及工廠等場(chǎng)所，將經(jīng)營(yíng)的，包括有線電視，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在的，只是把經(jīng)營(yíng)這一塊通過(guò)PPP的方式引入私人資本進(jìn)來(lái)，這是特許經(jīng)營(yíng)。
（圖）我們列舉了很多領(lǐng)域，而在這個(gè)圖表的箭頭中，越往上，它使用得越多。在國(guó)外可以發(fā)現(xiàn)使用特許經(jīng)營(yíng)的最主要的一些領(lǐng)域以及使用頻率最高的領(lǐng)域排在前面，依此類推，如天然氣的經(jīng)營(yíng)與管理，這是使用頻率最高的，很多國(guó)家的天然氣的經(jīng)營(yíng)和管理都是用特許經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)進(jìn)行的，依此類推，往下越來(lái)越少，往上越來(lái)越多，包括電力經(jīng)營(yíng)、商業(yè)團(tuán)體廢物收集、居民固體廢物收集、固體廢物的處置、飛機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、車輛托運(yùn)與存放、公用事業(yè)讀表服務(wù)（用電、用氣、用水的讀表，你家用了多少，他家用了多少，是指這種管理）、救護(hù)車服務(wù)，它們都在大量地使用特許經(jīng)營(yíng)的模式。這是第二種運(yùn)營(yíng)方式。
（三）公私合作及使用者付費(fèi)
第三種，公私合作及使用者付費(fèi)。這個(gè)模式最接近今天在中國(guó)大量推行的PPP模式的具體運(yùn)行方式，這是主要的。政府與私人資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，從建設(shè)的環(huán)節(jié)就已經(jīng)進(jìn)入了私人資本，建成之后就特許某一私人資本，一般會(huì)特許參與建設(shè)的私人部門來(lái)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，建成之后由它來(lái)運(yùn)營(yíng)，它在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程當(dāng)中向使用者收費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)其成本回收及利潤(rùn)回報(bào)。
這是兩個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)環(huán)節(jié)是建設(shè)環(huán)節(jié)，一個(gè)環(huán)節(jié)是經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，那經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)就和前面所說(shuō)的特許經(jīng)營(yíng)一樣，這里只是多了一個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)，公私合作來(lái)建。在建設(shè)環(huán)節(jié)中，所謂合作，因?yàn)檫@些基礎(chǔ)設(shè)施的投資量非常大，完全靠私人資本的可能性也比較小，所以，基本是政府與私人資本合作，這種合作就包括資金的合作，政府投資一部分，由私人資本來(lái)投資一部分，政府在建設(shè)環(huán)節(jié)往往會(huì)承擔(dān)一定比例的費(fèi)用。這是兩個(gè)環(huán)節(jié)的分離，在第一個(gè)環(huán)節(jié)，政府要投入一定比例的費(fèi)用，第二個(gè)環(huán)節(jié)是特許經(jīng)營(yíng)，在特許經(jīng)營(yíng)中，政府基本不再投入或是少量的一些補(bǔ)貼，即特許經(jīng)營(yíng)下如果出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者收的費(fèi)用無(wú)法滿足利潤(rùn)回報(bào)的話，政府可以適當(dāng)考慮給它一定的補(bǔ)貼，但這個(gè)補(bǔ)貼不會(huì)非常大量，至少要少于政府自己直接經(jīng)營(yíng)的投入，否則就沒(méi)有必要引入私人資本進(jìn)來(lái)來(lái)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)的。這是一點(diǎn)。
這種運(yùn)行方式主要適用于哪些領(lǐng)域呢，主要適用于新建的基礎(chǔ)設(shè)施的提供的領(lǐng)域，而且這些基礎(chǔ)設(shè)施一般是投入非常大，公益性非常高，整個(gè)社會(huì)需要、公眾需要、政府也需要，但很顯然，單靠政府自己的投資，財(cái)政無(wú)法支撐。所以在建設(shè)領(lǐng)域就首先使用了PPP模式，那建成之后的運(yùn)營(yíng)，繼續(xù)使用PPP模式，即特許經(jīng)營(yíng)。這些領(lǐng)域在國(guó)內(nèi)已經(jīng)在很廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在使用這一方式，在公路、橋梁、隧道、鐵路、軌道交通、機(jī)場(chǎng)、水處理、電力等領(lǐng)域的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，都在大量地使用這樣一種運(yùn)行方式。這一波的PPP主要是這種運(yùn)行方式，主要對(duì)于一些新的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)用這樣一種公私合作投資的方式來(lái)建設(shè)，之后的運(yùn)營(yíng)也交由參與合作建設(shè)的這一方私人資本，由它來(lái)運(yùn)營(yíng)。
當(dāng)然，是不是一定要交給建設(shè)環(huán)節(jié)誰(shuí)加入，后期的運(yùn)營(yíng)就一定交給它，也不一定，不是絕對(duì)的，一定要交給它，因?yàn)榻ㄔO(shè)和運(yùn)營(yíng)是兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)，這兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)就意味著有些建設(shè)者在建設(shè)這個(gè)環(huán)節(jié)里很有經(jīng)驗(yàn)、很有實(shí)力，它也有管理的經(jīng)驗(yàn)，但在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，它未必是一個(gè)專業(yè)者。比如一些大型體育場(chǎng)館，如國(guó)家體育館，鳥(niǎo)巢，就是這樣一個(gè)例子，鳥(niǎo)巢是由中信聯(lián)合體和北京市政府合作投資來(lái)建設(shè)的，所以在合同里邊就給了中信聯(lián)合體建成之后，奧運(yùn)會(huì)舉辦之后30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這個(gè)項(xiàng)目在中信聯(lián)合體運(yùn)營(yíng)了一年之后已經(jīng)自動(dòng)要求不再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)將30年的運(yùn)營(yíng)權(quán)自動(dòng)放棄交給了北京市政府來(lái)運(yùn)營(yíng)，這里就有一個(gè)主要原因是中信聯(lián)合體，有各方參與，參與的各方都沒(méi)有運(yùn)行大型體育場(chǎng)館的經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中，按照一年運(yùn)行的結(jié)果就發(fā)現(xiàn)，它很難實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)回報(bào)。30年經(jīng)營(yíng)，它不但不能實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，很可能連它投資建設(shè)場(chǎng)館的成本都未必能夠收取上來(lái)，所以，它就放棄了經(jīng)營(yíng)權(quán)。投資是一方，經(jīng)營(yíng)是不是一定由投資方來(lái)經(jīng)營(yíng)？這未必，我們可以去探索其他的一種方式，如讓其他經(jīng)營(yíng)者來(lái)參與后期的經(jīng)營(yíng)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲取的利潤(rùn)去回報(bào)一部分給投資方的這樣一種機(jī)制，雖然投資方不直接經(jīng)營(yíng)，但有利潤(rùn)分享的權(quán)力，我們可以探討這樣的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)中的在建設(shè)環(huán)節(jié)的投資方與后期的經(jīng)營(yíng)方可以實(shí)現(xiàn)適度的分離，無(wú)論是找建設(shè)，還是經(jīng)營(yíng)，找最擅長(zhǎng)的。如果建設(shè)者既在建設(shè)環(huán)節(jié)擅長(zhǎng)，在經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)同樣有能力去運(yùn)營(yíng)的，當(dāng)然，交給一方最合適，如果在某些特殊情況下，它未必都擅長(zhǎng)，我們實(shí)行適度分離，也是可以的。
這是我們所說(shuō)的公私合作建設(shè)，最后特許經(jīng)營(yíng)，使用者付費(fèi)的方式。這種方式可以有各種各樣的變種，或有各種其他的原則上是公私合作，政府出資一部分，私人資本也出資一部分，又找一個(gè)合作方來(lái)特許經(jīng)營(yíng)，這還有很多具體的方式。比如在西方國(guó)家，它們已經(jīng)在很多的項(xiàng)目中使用了一些方式，比如運(yùn)營(yíng)維護(hù)外包，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)部分主要是政府投資的，但在運(yùn)營(yíng)的一些環(huán)節(jié)，也有政府來(lái)運(yùn)營(yíng)，但某一些事務(wù)可以外包。中國(guó)也有類似的方式，如鐵路，鐵路建設(shè)原來(lái)都是政府投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的，整個(gè)線路的設(shè)計(jì)與車次的安排是由政府的相關(guān)部門來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)與安排的，但車上的一些具體服務(wù)，如餐飲服務(wù)、車上的保潔，這就可以通過(guò)外包，通過(guò)運(yùn)營(yíng)維護(hù)外包。具體的餐飲服務(wù)等過(guò)程當(dāng)中，為了維持運(yùn)營(yíng)，它也會(huì)有一定的投入，如如何建餐飲車間、增加設(shè)備，它也有一些投入，實(shí)現(xiàn)了公私合作投入、特許經(jīng)營(yíng)的模式。
還有最常用的是建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓。私人資本來(lái)建設(shè)，給它一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，如20年、30年，完了之后轉(zhuǎn)讓。B建設(shè)，私人和政府合作來(lái)建設(shè)，O（operate）是私人資本來(lái)操作，T（transfer）是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓。30年經(jīng)營(yíng)期到了，轉(zhuǎn)給政府，這個(gè)時(shí)候政府再去經(jīng)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)時(shí)就不再收費(fèi)了，免費(fèi)向大家提供了，比如很多的高速公路是這樣的一種模式。
還有一種是建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)，由公私之間合作來(lái)建設(shè)，轉(zhuǎn) ……（未完，全文共13783字，當(dāng)前僅顯示3279字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：PPP模式的主要運(yùn)行方式及注意事項(xiàng)》）