干部學習講稿：財稅改革與國家治理

干部學習講稿：財稅改革與國家治理

課程前言
治理模式的建設，一個是安全的政府，一個是能動進取的政府，兩者如何得到平衡和協(xié)調，是我們面對的中心問題，接下來我要向各位解釋一下，在這兩個治理的關鍵目標方面，財政治理扮演怎樣的角色。
一、財政改革與合規(guī)性控制
（一）把權力關進制度的籠子里
我們先來談一下“合規(guī)性控制”這個詞的含義，以及為了實現(xiàn)有效的合規(guī)性控制，我們在財政改革上應該做一些什么。還有財政制度在促進基本的合規(guī)性控制方面扮演怎樣的角色，我們來講這個問題。
1、合規(guī)性控制的焦點就是把權力關進制度的籠子里
合規(guī)性控制的焦點就是“把權力關進制度的籠子里”。這也是三中全會決定里面提出的，中國要提升治理能力有三個基本要求：第一個要求，“把權力關進制度的籠子里”；第二個要求，要讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及所有人；第三個要求，要清楚且合理地劃分政府與市場的邊界，讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府要更好地發(fā)揮作用。這是三中全會決定里面講的提升治理能力的三個基本要求。第一個要求涉及到的是基本的合規(guī)性控制。
人性帶有普通性的弱點，越是掌握權力的人，人性的弱點會越充分一些。人性是帶有四個弱點：第一，貪；第二，定力不好；第三，高看自己；第四，低估風險。這四種常規(guī)的人性弱點一般在掌權者身上體現(xiàn)得更充分一些。人性一般有四大貪：第一貪，貪財；第二貪，貪權；第三貪，貪地位；第四貪，大家猜一猜算了。人性帶有這些弱點，給了我們一個警示：人性的弱點本身不是問題，在一個健全有效的制度之下，人性的弱點可以被改造或者是不可以被改造，但可以被引導為促進公共利益，所以我們要進行的治理改革并不是改造人性，不是說全心全意為自己服務的人也改造為全心全意為
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國各個王朝的案例非常之多，但一直到今天，我們對這個問題的思考深度還是有限的。我簡單地表述一下。第一大財_力是課稅權。課稅權的延伸是舉債的權力，我們把它延伸一步叫資源吸取的權力，舉債的債務，舉債債務也是屬于課稅權的一個延伸。今天的政府可以利用公民的財政幻覺，可以大量地通過債務這種方式來籌集資金，稅收不怎么受歡迎，但舉債的話不會怎么遭反對，其原因是公民一般都具有財政幻覺，他們不會考慮我買政府的債券是否需要承擔風險，他們壓根就不考慮這個問題，而且公民一般也不會意識到舉債債務未來的負擔是羊毛出在羊身上，公民不會這么去考慮。這在布坎南的著作中表述得很清楚，“財政幻覺使得政府經(jīng)常會利用過度舉債來行使它的資源吸取權”。
第二項財_力是支出權。支出權也許更為根本，是開支公款的權力。
第三項財_力是介于資源吸取和支出權之間的分配，財政大綱怎么分，是按照大額專項資金分配給權力很大的各個政府部門，還是按照中規(guī)中矩的預算程序，基于公共利益來進行靜止性的分配，這里面就牽涉到一個20幾萬億如何分配財政大綱這個重大的問題。所以財_力概括為三項，第一吸取，第二分配，第三是開支。
那么三項巨大無比的財_力中最大的一項權力是支出大權，我們可以概要地表達一下?lián)芸畹臋嗔�。我們�?jīng)常說中國的各級政府行政裁量權太大，其實我們仔細一思考，裁量權過大其實就是撥款的權力過大，或者主要是撥款的權力太大。
所以在今天的法_家，議會控制政府的主要工具是法定預算程序，美國發(fā)生很多案例，聯(lián)邦政府好幾次案例，聯(lián)邦政府寧可關門，它的非核心職能，我可以關閉，我可以付出這樣高的代價，我也不能在預算沒有經(jīng)過立法機構和總統(tǒng)同時批準的前提下允許政府開支公款。我們有時會去解讀美國的政治癱瘓，聯(lián)邦政府都關門了，要論證多少，要對經(jīng)濟社會產(chǎn)生多大的影響，我們有時會這么看，但我們現(xiàn)在不這么看，美國的_里面有一個根深蒂固的觀念，有一個詞叫“法定授權”。待會兒我還要接下來講，現(xiàn)在我把這個詞暫時放一放。
（二）改革預算程序
那么我再表達一下這樣的觀點，財政改革要走上正軌，首先鎖定的目標是有效的合規(guī)性控制。合規(guī)性控制的焦點是法定預算程序，我們經(jīng)常講中國黨政領導的權力太大，“太大”的意思是他們可以脫離預算程序的約束，他們可以在預算程序之外自行或以裁量的方式來決定政策、來決定撥款，這種情形極為嚴重，為了把這個觀點產(chǎn)得更明確一點，我將這么表達，如果正常的預算程序不能約束和引導公共權力，那別的制度安排通常也不會有效，所以我們走上正軌的財政改革最關鍵的一點是打造一個能夠正常運轉的法定預算程序，這樣的預算程序對于合規(guī)性控制而言是不可或缺的，并且極為重要。我們經(jīng)常低看了預算程序，再延伸一點，我們對預算的解讀比較膚淺，中國的預算實踐并不豐富，我們對于預算的思考深度也非常有限，如果我們將發(fā)達國家作參照系的話，現(xiàn)狀就是如此。比如我們可以問一下什么是預算？中國人一般都會理解為預算就是政府的財政收支計劃，我們大體上也就是這樣一個概念，我們甚至可以理解為預算就是計算，就是跟會計、跟數(shù)學差不多，算一算。預算最本質的東西是通過法定程序進行授權，而這種授權提供合規(guī)性控制的核心的制度安排。
我想各位很清楚一個能夠正常運轉的預算程序應區(qū)分為四個階段：一，預算準備。主要是行政部門發(fā)揮主導作用。第一個階段是預算準備階段，包括預算編制，但預算編制只是預算準備程序中的一部分工作。預算準備起始于預測，終結于預算草案呈交立法機關審查。二，預算審查。這個階段立法機關發(fā)揮主導作用。在當今的發(fā)達國家，行政部門準備預算一般的時間是10個月，美國的_是8個月，各位想象一下，中國是多長？立法機關審查預算的時間通常是4個月，我國最多是兩周，可能也就幾天或幾個小時，這要看情況。如果一個國家對預算程序不重視，這個國家的國家治理是不可能走上正軌的。我們經(jīng)常會低看了最重要的東西，高看了不那么重要的東西，這一點在預算程序上是很經(jīng)典的。預算程序的第三個階段是預算執(zhí)行（執(zhí)行控制）。四，預算的評估與審計。發(fā)達國家的治理能夠井然有序，它沒有像我們這么忙碌，今天開個會，明天發(fā)個文件，叫文山會海，人家治理得井然有序，它主要是靠這一套法定程序。
其中最重要的一個階段是預算的準備，這個階段充滿了政治的博弈，政治色彩非常濃。第二個階段，其次是預算審查，但在中國的預算程序里面最不重要的是第一個階段，編制預算和準備階段，很多工作是走過場的，審查預算更加欠缺。預算執(zhí)行中就手忙腳亂，各種問題就出來了，預算評估和預算審計當然就會出很多問題，評估的結果就不會太好了。
我簡單地表述一下，當一個國家的國家治理井然有序的時候，那是因為它的預算程序能夠正常運作。我再表達一下，當一個國家的治理流于碎片化，并且治理的績效不能令人滿意的時候，我們要追溯原因的時候首先要追溯到預算程序上，我們要考慮到預算程序是否能夠正常運轉，當然我們還要考慮，一個能夠正常運轉的預算程序要滿足哪幾個條件。接下來要去表達的是，當預算程序能夠正常運轉的時候，文山會海就沒有那么多的必要了，那官員也就沒有必要有那么大的壓力，沒有必要加班加點了，當然發(fā)票等非主流的治理方式也沒有那么多必要了。說國家治理很復雜，很復雜，很簡單，也很簡單，簡單到四個關鍵詞的地步，第一“準備”，第二“審查”，第三“執(zhí)行”，第四“評估”。如果政府所有的治理都能夠在這四個階段能夠加以清晰的界定，然后這個預算程序不斷地循環(huán)往復，那這樣的話，國家治理要不做到井然有序是很難的。
當然這個預算程序還要做一些深度的改革，改革包括一個層面，第一，要加強預算程序的完整性。政府治理面對的任何問題，只要花錢是不可以脫離預算程序的。第一，預算程序的改革要致力于完整性，完整性的意思是說沒有什么東西可以脫離預算程序，政府的所作所為是不可以不通過預算程序進行申報的，是不可以不經(jīng)立法機關審查，是不可以不經(jīng)過預算執(zhí)行程序進行控制的，也是不可以不進行評估的。我們經(jīng)常講全口徑預算，這個概念要表達到位的話應稱為預算程序的完整性。預算程序的完整 ……（未完，全文共13537字，當前僅顯示3220字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習講稿：財稅改革與國家治理》）