干部學(xué)習(xí)課件：改進(jìn)中央與地方政府關(guān)系

目錄/提綱：……
一、中央與地方關(guān)系的內(nèi)涵
（一）聯(lián)邦制國(guó)家中央與地方的關(guān)系
（二）單一制國(guó)家中央與地方的關(guān)系
二、我國(guó)中央與地方政府關(guān)系的問(wèn)題
（一）我國(guó)中央與地方政府關(guān)系中存在的問(wèn)題
（二）我國(guó)中央與地方政府矛盾導(dǎo)致的結(jié)果
三、我國(guó)中央與地方政府關(guān)系的改進(jìn)方向
（一）繼續(xù)向地方政府分權(quán)
（二）合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)
（三）強(qiáng)化中央政府的執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)
（四）強(qiáng)化來(lái)自同級(jí)其他權(quán)力和來(lái)自地方公眾、媒體的監(jiān)督
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干部學(xué)習(xí)課件：改進(jìn)中央與地方政府關(guān)系
井敏
中央黨校政法教研部副教授
我們這一講的題目是改進(jìn)中央與地方政府關(guān)系。中央與地方政府關(guān)系是屬于我們整個(gè)行政組織架構(gòu)中的縱向結(jié)構(gòu)的安排。如果按照2012年十八大或2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的描述，我們的行政改革的一個(gè)目標(biāo)是要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。今天中央與地方政府關(guān)系是屬于結(jié)構(gòu)優(yōu)化中的縱向結(jié)構(gòu)的調(diào)整。橫向結(jié)構(gòu)在目前主要是大部制_的改革，它是為了合并同類(lèi)部門(mén)之間的一個(gè)優(yōu)化和組合�？v向之間，主要就表現(xiàn)為中央和地方政府之間的關(guān)系。所以今天我們就這個(gè)話題來(lái)跟大家一起來(lái)探討。
一、中央與地方關(guān)系的內(nèi)涵
首先，我們來(lái)看一下中央與地方關(guān)系的內(nèi)涵。一般來(lái)說(shuō)，中央政府代表的是國(guó)家整體的利益，而地方政府是代表它所轄的這一個(gè)區(qū)域的地方利益，因此中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)是在一定利益基礎(chǔ)上，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的一種政治關(guān)系，國(guó)家利益與地方利益的關(guān)系，因此由于中央和地方各自所代表的利益主體不一樣，那從理論上說(shuō)，這兩個(gè)之間存在一定的利益沖突是可能的。中央必定考慮的是全國(guó)人民的一些共同的利益，而地方更多考慮的是它所在的區(qū)域的老百姓的一個(gè)共同利益。所以，如何協(xié)調(diào)中央與地方政府的關(guān)系，如何進(jìn)行中央與地方政府之間的權(quán)力的分配以及責(zé)任的劃分，是我們每一個(gè)國(guó)家都必須認(rèn)真考慮的一個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)的一個(gè)安排。下面我們首先來(lái)簡(jiǎn)單介紹一下兩種不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)，他們就中央和地方政府的權(quán)力關(guān)系是怎么樣的一個(gè)安排，我們大致介紹一下。
（一）聯(lián)邦制國(guó)家中央與地方的關(guān)系
首先我們來(lái)看一下聯(lián)邦制國(guó)家中央與地方政府的關(guān)系。聯(lián)邦制國(guó)家，它首先一個(gè)實(shí)行的是法定分權(quán)。聯(lián)邦有什么權(quán)力，地方有什么權(quán)力，都是通過(guò)法律，而且是通過(guò)憲法這樣的高度的這樣一種根本大法的形式來(lái)規(guī)定二者之間的權(quán)力的。你有什么權(quán)，中央政府有什么權(quán)力，底下的州政府，地方政府有什么權(quán)力，這都是憲法明確規(guī)定
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不是你固有的，而聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府以及州政府這一級(jí)政府所擁有的權(quán)力，它們認(rèn)為是固有的。而反過(guò)來(lái)認(rèn)為，聯(lián)邦的權(quán)力，中央的權(quán)力反而是我州政府給你的。所以權(quán)力固有于州，而單一制國(guó)家的權(quán)力是固有于中央，中央給你多少權(quán)力，你就有多少權(quán)力，所以這是一個(gè)。
基于這樣一種授權(quán)，所以在單一制國(guó)家，地方政府都是中央政府的下屬或代理機(jī)構(gòu)，它們必須以中央政府的意志而設(shè)立，地方行政機(jī)關(guān)的各種權(quán)力都要受中央權(quán)力的統(tǒng)一管轄，地方自治一般都會(huì)限定在一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力之內(nèi)，雖然在單一制國(guó)家里邊，有些國(guó)家的地方政府也實(shí)行地方自治，但這個(gè)自治相對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家地方政府的自治而言，它的自治程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于聯(lián)邦制國(guó)家的自治。這是單一制的國(guó)家。
單一制的這種分權(quán)模式我們也可以給它分為兩種大的類(lèi)型，有的單一制國(guó)家屬于行政主導(dǎo)型，行_來(lái)決定著中央與地方的權(quán)力劃分，像這樣的國(guó)家，如中國(guó)，還有丹麥、法國(guó)是屬于這樣一種類(lèi)型。
還有一種也是單一制國(guó)家，也是實(shí)行這種單一制的國(guó)家，但權(quán)力的劃分是通過(guò)立法的方式，如像英國(guó)是屬于立法主導(dǎo)型的單一制國(guó)家，我們也大致分為這樣兩種，這是我們對(duì)單一制或是聯(lián)邦德的中央與地方權(quán)力劃分的一個(gè)簡(jiǎn)單介紹，我們知道一下就行。
從整個(gè)世界范圍內(nèi)來(lái)看，現(xiàn)在世界上200多個(gè)國(guó)家中，大概有20多個(gè)國(guó)家實(shí)行的是聯(lián)邦制。國(guó)家數(shù)目并不是很多，只占整個(gè)世界國(guó)家數(shù)目的200多個(gè)國(guó)家的十分之一左右，但這十分之一的國(guó)家卻占據(jù)著全世界總?cè)丝诘娜种唬腿澜缈偯娣e的二分之一，這意味著十分之一的國(guó)家所占據(jù)著三分之一的人口和二分之一的面積，那說(shuō)明實(shí)行聯(lián)邦制的很多國(guó)家都是人口大國(guó)和區(qū)域大國(guó)。
我們還可以給大家提供這樣一個(gè)數(shù)據(jù)，目前世界國(guó)土面積排世界前十位的國(guó)家，這前十位是俄羅斯、加拿大、中國(guó)、美國(guó)、巴西、澳大利亞、印度、阿根廷、哈薩克斯坦、蘇丹，這十個(gè)領(lǐng)土面積最大的國(guó)家中，除中國(guó)以外的九個(gè)國(guó)家都是聯(lián)邦制國(guó)家，而中國(guó)是單一制，這是從領(lǐng)土面積上來(lái)說(shuō)。
從人口，世界人口排前十位的國(guó)家，分別是中國(guó)、印度、美國(guó)、印度尼西亞、巴西、俄羅斯、巴基斯坦、日本、孟加拉、尼日利亞，在這十個(gè)人口大國(guó)中，只有中國(guó)、日本、孟加拉、印尼不是聯(lián)邦制國(guó)家，印尼這幾年一直有人在提議變成聯(lián)邦制國(guó)家。非洲最大的國(guó)家蘇丹和人口最多的國(guó)家尼日利亞，歐洲人口最多的國(guó)家德國(guó)，我們可以看到他們都是聯(lián)邦制國(guó)家，所以，從這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)可以看出：世界上大多數(shù)的地域大國(guó)和人口大國(guó)基本都是聯(lián)邦制國(guó)家。是不是就意味著地域大國(guó)和人口大國(guó)就一定要是聯(lián)邦制國(guó)家才能搞好一個(gè)國(guó)家的治理，或只有這種國(guó)家結(jié)構(gòu)才是符合地域大國(guó)和人口大國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)呢？其實(shí)，決定一個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)，除了地域和人口這些要素之外，還有其他很多要素，比如說(shuō)民族的多樣性程度，還有一個(gè)傳統(tǒng)文化是傾向于單一制，還是傾向于分封制，以及它的歷史，長(zhǎng)期的歷史中這個(gè)國(guó)家是實(shí)行分封多國(guó)諸侯林立的時(shí)代，它的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得更好一點(diǎn)，還是它有一個(gè)統(tǒng)一的中央集權(quán)的狀態(tài)下國(guó)家治理得更好一點(diǎn)呢？所以，每一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的國(guó)家結(jié)構(gòu)，是聯(lián)邦制還是單一制，并不單純?nèi)Q于面積和人口，這只是一個(gè)參考數(shù)，還有其他很多因素。所以中國(guó)采用單一制，更重要的，我們之所以這么一個(gè)人口大國(guó)和地域大國(guó)依然采取了這樣一個(gè)制度，是和我國(guó)幾千年的這樣一個(gè)歷史給我們的這樣一個(gè)啟示是有關(guān)系的，當(dāng)我們諸侯林立的時(shí)候，我們總是看到這個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展都會(huì)受到極大的阻礙，相反有一個(gè)高度集權(quán)的統(tǒng)轄范圍涵蓋全國(guó)范圍內(nèi)的這樣一個(gè)中央集權(quán)的時(shí)代，它的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)就比較順暢一些，也是基于這樣的原因，我們依然采取了單一制。這是對(duì)兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)，中央與地方政府權(quán)力的劃分做一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹。
二、我國(guó)中央與地方政府關(guān)系的問(wèn)題
下面我們要針對(duì)中國(guó)，中國(guó)中央與地方政府關(guān)系中到底存在什么樣的問(wèn)題？其實(shí)我們知道，關(guān)于中央與地方政府關(guān)系這樣一個(gè)問(wèn)題，當(dāng)年的_《論十大關(guān)系》中，這其中就是一個(gè)重要的關(guān)系。_提出的一個(gè)中央與地方政府的目標(biāo)是“兩個(gè)積極性”的保護(hù)，既保護(hù)中央的積極性，也能保護(hù)地方的積極性。我們認(rèn)為這樣一個(gè)所謂“兩個(gè)積極性”都能得到有效保護(hù)的目標(biāo)，應(yīng)成為我們處理中央與地方政府關(guān)系的一個(gè)原則。一個(gè)什么樣的關(guān)系安排既能讓中央有積極性，同時(shí)讓地方也有積極性，前面我們說(shuō)了，基于中央是代表著全國(guó)范圍內(nèi)、全體老百姓的利益，地方代表的是某一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)這些老百姓的利益，所以從理論上來(lái)說(shuō)，中央與地方之間在利益方面有產(chǎn)生沖突的可能性，我們?cè)趺礃幼屵@種可能不發(fā)生，不產(chǎn)生沖突，而相互都能夠可以比較分工明確，又高效地治理，“兩個(gè)積極性”都能保護(hù)，這是我們來(lái)思考和安排中央與地方政府關(guān)系中應(yīng)堅(jiān)持的一個(gè)基本原則。很顯然，就目前我國(guó)的中央與地方政府關(guān)系的現(xiàn)實(shí)中，這“兩個(gè)積極性”并沒(méi)有完全得到充分發(fā)揮。
（一）我國(guó)中央與地方政府關(guān)系中存在的問(wèn)題
因此，中央和地方政府關(guān)系中還存在著一些亟待改進(jìn)的一些問(wèn)題，有哪些問(wèn)題，我們來(lái)看一下。首先，從表面上來(lái)看，我們中央是全面集權(quán)，我們是一個(gè)單一制的中央集權(quán)制的國(guó)家，所以權(quán)力是集中在中央的，但中央政府的很多政策也好，決定也好，有時(shí)候在地方并不是都能得到執(zhí)行，特別是一些中央的調(diào)控政策，如我們現(xiàn)在舉一個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，如中央關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的政策，中央也是三令五申，前后出臺(tái)了很多的規(guī)定文件，希望各地房?jī)r(jià)能夠回歸到一個(gè)合理理性的價(jià)格區(qū)間，但就像很多媒體所說(shuō)的，我們?cè)秸{(diào)控，反而房?jī)r(jià)越上漲，這是一個(gè)，表面上中央有很大的權(quán)力，但很多的政策到每一個(gè)地方政府未必都能得到實(shí)行，這是中央有積極性在推行這樣一個(gè)政策，但地方并不一定有積極性來(lái)執(zhí)行這樣一個(gè)政策，這是“兩個(gè)積極性”中有一個(gè)積極性沒(méi)有發(fā)揮的問(wèn)題，這是一個(gè)。
另外一個(gè)，有很多事情是中央該監(jiān)管，但我們卻看不到監(jiān)管者的影子，如在很多地方，中央的監(jiān)管，我們很多實(shí)行的是垂直監(jiān)管，本來(lái)應(yīng)該由中央派出機(jī)構(gòu)或垂直機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管，但我們看不到監(jiān)管人的影子，所以也就形成了管得著的看不見(jiàn)，你應(yīng)該能夠管得著，中央的權(quán)力、中央的情況可以管得著，但你看不見(jiàn)，因?yàn)槟悴辉诋?dāng)?shù)�，沒(méi)有自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，所以我們中央政府的政策是靠層層的地方政府的分解，它們來(lái)執(zhí)行，它們到底執(zhí)行得如何，是不是真正執(zhí)行了我們的政策？所以這個(gè)監(jiān)管不是一個(gè)謹(jǐn)慎的常態(tài)性的監(jiān)管，我們通過(guò)一些下面的匯報(bào)，或我們一個(gè)主動(dòng)的下去調(diào)研，但這都不是一種日常性、常態(tài)性的一個(gè)監(jiān)管。所以，很多時(shí)候中央政府該管的事情也沒(méi)有管好，表面上很有權(quán)力，應(yīng)該能夠管好，但實(shí)際上該管的事情也沒(méi)有管好，這是一個(gè)問(wèn)題。
但從另外一個(gè)角度，從地方政府這一方來(lái)說(shuō)，我們可以看到，通過(guò)這么多年我國(guó)的行政管理_改革，向地方政府逐漸放權(quán)、分權(quán)這是一個(gè)基本趨勢(shì)，也是這么做的。通過(guò)這么多年的行政管理_改革的，包括政治體 ……（未完，全文共14995字，當(dāng)前僅顯示3567字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)課件：改進(jìn)中央與地方政府關(guān)系》）