獲獎?wù)撐模簞?chuàng)新社會組織管理_研究2

目錄/提綱：……
（三）社會組織的政府監(jiān)管體系
1、政府部門主管制即由對應(yīng)的政府主管部門來管理相關(guān)的社會組織
（四）社會組織的社會信用體系
五、中山市創(chuàng)新社會組織管理_的制約因素
（一）缺乏培育社會組織的核心抓手
（二）政府投入明顯不足
（三）備案登記制尚不完善
（四）監(jiān)管機制不健全
（五）社會信任度不高
六、中山市創(chuàng)新社會組織管理_的建議
（一）為培育社會組織提供制度空間
（二）構(gòu)建公益招投標(biāo)競爭平臺
（三）社會組織孵化與公益創(chuàng)投結(jié)合，孕育高水平社會組織
（四）探索多元激勵機制，支撐社會組織繁榮發(fā)展
（五）以全面信息公開為目標(biāo)，推進社會組織誠信體系建設(shè)
（六）加強備案登記創(chuàng)新，構(gòu)建隱性社會組織的規(guī)范化渠道
（七）加強監(jiān)管體系設(shè)計，建立統(tǒng)一的社會組織管理規(guī)范標(biāo)準
一、登記及內(nèi)部治理
二、管理與監(jiān)督
三、培育與扶持
四、社會信用情況
一、登記方面
二、政府購買服務(wù)
三、政府職能轉(zhuǎn)移
四、監(jiān)管方面
五、社會信用體系
……
獲獎?wù)撐模簞?chuàng)新社會組織管理_研究2

接1


（三）社會組織的政府監(jiān)管體系
社會組織的監(jiān)管_是指一個國家通過立法的方法對社會組織進行的制度化管理、控制和協(xié)調(diào)的整個體系。我國由于長期實行嚴格的社會組織登記許可主義，在社會組織監(jiān)督體系的構(gòu)建上一直處于疲軟的狀態(tài)，由于實行嚴格的登記條件限制，反倒放松了登記之后的監(jiān)督，“重登記、輕監(jiān)督”理念指導(dǎo)下導(dǎo)致監(jiān)督工作形同虛設(shè)。而當(dāng)社會組織的登記放開之后，社會組織會迅速發(fā)展，監(jiān)管問題成了令人擔(dān)憂的問題。我市在對社會組織的登記采取了 “寬入”政策之后也面臨著如何“嚴管”的問題， 這些也是珠三角各地亟待破解的共性難題，也考驗著各級政府的管理智慧。發(fā)達國家在這一方面積累了一些有益經(jīng)驗,我們應(yīng)該有選擇地借鑒并進行吸收和轉(zhuǎn)化。
從各國的經(jīng)驗來看，對社會組織的政府監(jiān)管所涉及的往往不止一個部門，通常需要構(gòu)建一個主體多元的監(jiān)管體系。各國都比較重視通過登記管理、稅收、審計、檢察、司法等多個部門形成依法監(jiān)管社會組織的合力。但因各國情況不一樣，主要監(jiān)管模式還是存在差別。我們可以通過對幾個典型國家的分析來獲取相應(yīng)的信息。
1、政府部門主管制
即由對應(yīng)的政府主管部門來管理相關(guān)的社會組織。這種管理_以日本和新加坡為代表。日本的做法是由業(yè)務(wù)主管機關(guān)負責(zé)日常監(jiān)管，通過年度報告制度、現(xiàn)場檢查制度、行政處罰等進行日常監(jiān)管。此外，為了減少各主管機關(guān)之間對社會組織進行管理的差異性，總理府設(shè)立由各省、廳公益法人行政負責(zé)官員參與組成的“公益法人監(jiān)督事務(wù)聯(lián)絡(luò)協(xié)議會”，它所制定的協(xié)議傳達至各都道府縣進行實施。 新加坡的社團登記機關(guān)設(shè)有政府內(nèi)務(wù)部，稱為“社團注冊官”，充分發(fā)揮社團注冊管理機構(gòu)的監(jiān)管作用，由社團注冊管理機構(gòu)負責(zé)社團的登記和日常管理，為保證社團履行公布信息、提交所得稅申報表等責(zé)任而擁有對社團的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)。
2、政府部門共同管理制
即由政府幾個部門共同管理利組織的一種管理_，以加拿大為代表。在加拿大，管理社會組織的政府部門主要有三個，一是消費者商業(yè)事務(wù)部，主要負責(zé)社會組織的成立和注銷登記，督促社會組織提交年度報告以及處理非營利組織進行的違反其宗旨的活動等；二是稅務(wù)局，主要負責(zé)依據(jù)稅法決定社會組織的免稅登記等的使用等；三是國內(nèi)事務(wù)部，該部公民事務(wù)司下設(shè)的義務(wù)活動處，主要負責(zé)向社會組織提供包括經(jīng)費在內(nèi)的各種服務(wù)，同時也負責(zé)協(xié)調(diào)社會組織與政府各部門的關(guān)系。
3、政府和司法部門合作制
此種_主張合行政機關(guān)和司法機關(guān)之力對社會組織進行監(jiān)管。主要代表國家為美國。美國主要依靠行政機關(guān)和司法機關(guān)等多個部門進行對社會組織的相應(yīng)監(jiān)管。因為凡是要取得法人資格的社會組織均為取得稅務(wù)優(yōu)惠，其優(yōu)惠資格的標(biāo)準是社會活動的非營利性。因而以稅收管理為重點，稅務(wù)機關(guān)通過財務(wù)報告、信息公開、財務(wù)抽查等途徑，對社會組織的免稅資格進行認定和更新，如果發(fā)現(xiàn)被抽查組織存在問題，將依據(jù)具體情況采取罰款、取消免稅資格等處罰措施對組織存在的問題做出處理。而負責(zé)法人登記管理的州務(wù)卿辦公室可以就《美國非營利法人示范法》中規(guī)定的事項
……（新文秘網(wǎng)http://www.jey722.cn省略2023字，正式會員可完整閱讀）……　
社會公開自己的相關(guān)信息，以提高社會組織的信息透明度與公眾認可度。充分的信息披露對于社會組織吸納會員和志愿者資源以及募集資金從長遠來看都是有著積極作用的。廣東省已經(jīng)明確建立社會組織信息披露平臺的意見�！渡钲诮�(jīng)濟特區(qū)社會建設(shè)促進條例》首次提出建立社會組織信息披露平臺，并明確了資金公開是社會組織公信力的保障，進一步提出“社會組織接受境內(nèi)外捐贈、資助的，應(yīng)當(dāng)依法向社會公開”。深圳市最新發(fā)布的《關(guān)于進一步推進社會組織改革發(fā)展的意見》中提出：2013年，深圳市社會組織100%進入社會組織信息披露平臺，基本形成社會組織誠信體系。到2015年，通過第三方機構(gòu)完成對重點領(lǐng)域社會組織的全面評估。
2、社會組織審計制度
審計是在財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)相分離以及多層次經(jīng)營管理分權(quán)_所形成的經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系下，基于經(jīng)濟監(jiān)督的需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。通過審計，可以為確認或解除責(zé)任者所負經(jīng)濟責(zé)任提供重要依據(jù)。對社會組織開展接受捐贈款物的審計，是政府監(jiān)管工作不可分割的一部分，通過政府專項審計，能夠促進捐贈款物規(guī)范管理、及時安排撥付和合規(guī)有效使用，真正造福于社會公眾；同時，這也是消除捐贈各方顧慮、保障推動社會捐贈工作持續(xù)深入進行的重要組成部分。此外，對社會組織接受捐贈的錢款審計有利于監(jiān)督社會組織對所得稅扣稅憑證的捐贈憑據(jù)的發(fā)放，確保捐贈人合法權(quán)益和國家的稅收利益，同時能有效提升社會組織的公信力，促進建立健全捐贈款物管理制度，將捐助者的心愿落到實處。


























五、中山市創(chuàng)新社會組織管理_的制約因素
中山市社會組織發(fā)展整體上處于初級階段，從總量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上來說都有待進一步發(fā)展。目前，在培育社會組織發(fā)展以及促進社會組織規(guī)范化管理方面還存在著諸多制約因素。
（一）缺乏培育社會組織的核心抓手
目前，各地在培育社會組織方面各有其核心抓手，如深圳、上海、東莞等地都在公益創(chuàng)投、社會組織孵化、職能轉(zhuǎn)移背景下的政府購買等領(lǐng)域不斷實踐和發(fā)展，促進了社會領(lǐng)域的繁榮與發(fā)展。而中山市目前在培育社會組織方面還缺乏核心抓手。
1、政府職能轉(zhuǎn)移面臨既得利益者的阻礙
行政審批制度改革背景下的政府職能轉(zhuǎn)移，涉及財政、民政及眾多職能部門，其中權(quán)力與利益的博弈，政府部門及其人員擔(dān)心職能被弱化危及部門和崗位的存在，這無疑大大增加了改革推進難度。在此背景下，雖然歷經(jīng)五次行政審批改革，調(diào)查組對社會組織的問卷調(diào)查顯示，認為中山市政府職能轉(zhuǎn)移力度大或比較大的社會組織只分別占到2.6%和12.9%，一共才占到15.5%（見圖5-1）。而表示承接過政府職能轉(zhuǎn)移的社會組織只占到9%（見圖5-2）。另據(jù)問卷調(diào)查所示，社會組織認為其發(fā)展的制約因素中，有關(guān)職能部門授權(quán)不足排在資金短缺之后的第二位，占到44.1%（見圖5-3）。由此可見，一方面是社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的需求，另一方面是授權(quán)不足，兩者之間的矛盾還是比較突出的。

圖5-1 社會組織對中山市政府職能轉(zhuǎn)移力度的評價

圖5-2 中山市社會組織與政府的合作情況
2、社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的力量有限
政府自上而下推動職能轉(zhuǎn)移和下放，政府購買社會服務(wù)的意識也開始覺醒和明確，但在開展政府購買服務(wù)的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)這樣的困境：即政府的選擇非常有限，競爭難以充分開展，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量就難以保障。調(diào)查組對一家5A級的社會組織進行訪談，負責(zé)人也坦言真要其承接相關(guān)政府職能，其在人力、信息系統(tǒng)配套等方面目前都無法滿足承接要求。鑒于這樣的情況，政府往往因?qū)ι鐣M織不夠信任而未能將職能轉(zhuǎn)移出來。
3、孵化和公益創(chuàng)投開展滯后
中山市社會組織孵化基地因場所未落實，至今擱置未能建立，與之相配套的孵化方案也未成形。而中山市開展公益創(chuàng)投還未有具體計劃。在導(dǎo)入孵化和公益創(chuàng)投這兩大公益平臺的過程中，支持性的社會組織將起到非常重要的作用，即通過社會組織發(fā)展社會組織。但目前，中山市支持性社會組織的培育與發(fā)展也未被提上日程，即便要上馬孵化和公益創(chuàng)投，也缺少有實力的本土社會組織的支持。
（二）政府投入明顯不足
中山市政府有扶持投入計劃但未落實。沒有政府實質(zhì)性的資金支持和引導(dǎo)，社會組織的培育無從落地，其他的機制創(chuàng)新也很難奏效。前文已提到中山市社會組織孵化和專項資金等都有提上日程但都未明確落實。政府購買社會服務(wù)的資金、政府建立社會組織孵化基地的資金以及其他扶持資金還未能納入公共財政預(yù)算。本課題組對中山市幾家社會組織的訪談?wù){(diào)查顯示，即便是5A級的社會組織，都普遍感覺經(jīng)費比較緊張。而根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果顯示，70%的社會組織認為資金緊張阻礙其發(fā)揮社會管理和提供公共服務(wù)，是所占比例最高的一項（見圖5-3）。

圖5-3 中山市社會組織發(fā)展的障礙因素
（三）備案登記制尚不完善
1、法律法規(guī)缺位及_不完善
對于社會組織的管理我國目前沒有統(tǒng)一的登記立法。社會組織當(dāng)前的規(guī)范性文件存在法律位階不高（已經(jīng)頒布的三個《條例》和部分省市配套的登記管理辦法都是屬于行政法規(guī)或者行政規(guī)章），行政規(guī)章的特殊性容易造成登記標(biāo)準不統(tǒng)一，與工商管理部門的企業(yè)注冊登記相比缺乏系統(tǒng)化和條理化的制度，由于缺乏較強的操作性不利于登記人員的操作，直接降低了登記工作的效率也增加了登記人員的登記風(fēng)險。因為除了已經(jīng)頒布的三個條例，國家政策、上級機關(guān)文件以及據(jù)此由登記機關(guān)制定的內(nèi)部文件都是登記審批的重要依據(jù)，但是，一旦產(chǎn)生糾紛而進入行政訴訟，根據(jù)現(xiàn)行的法律制度規(guī)定，其無法成為法院審判案件適用的依據(jù)而在司法程序中失效，由此產(chǎn)生的行政責(zé)任給登記工作帶來了風(fēng)險和不確定因素，增加了登記管理機關(guān)在開展登記工作的顧慮，也無法提高創(chuàng)新登記管理_的熱情。
2、登記審查標(biāo)準模糊
對于社會組織登記管理機關(guān)在進行社會組織登記時的審查到底是形式審查還是實質(zhì)審查？眾多需要審查的事項中哪些審查是形式審查，哪些審查是實質(zhì)審查？如果是實質(zhì)審查，實質(zhì)審查達到何種標(biāo)準才算盡到了審慎審查的義務(wù)，目前法律并沒有進行明確。形式審查是指登記機關(guān)只審查申請人提供的材料限于數(shù)量上的齊全性和形式上的合法性，而通過簽訂責(zé)任書由申請人對所提交的材料的真實性負責(zé)。實質(zhì)審查是在形式審查基礎(chǔ)上，對申請登記人提交的申請文件、證件是否真實、有效、合法、完整，是否符合國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定等審查責(zé)任。一旦因登記機關(guān)沒有盡到審慎義務(wù)導(dǎo)致對不符合條件的組織進行錯誤登記或者錯誤登記的社會組織開展違法活動，相關(guān)機關(guān)及人員須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。目前，由于登記審查標(biāo)準的不明確，導(dǎo)致登記管理機關(guān)法律責(zé)任關(guān)系不清，登記管理機關(guān)對此存在登記顧慮。我們在與本市民政登記機關(guān)的工作人員座談中證實了這一擔(dān)憂。民政部門的工作人員指出，因登記問題一旦發(fā)生糾紛，由于規(guī)定不夠明確可能導(dǎo)致登記機關(guān)難逃其責(zé)，會嚴重制約登記機關(guān)的登記管理工作的發(fā)展和完善。
3、登記門檻對草根組織仍偏高
與廣東省政府提出的社會組織人均占有率相比，我市還遠低于這一標(biāo)準。社會組織的短缺不僅阻礙了社會管理的創(chuàng)新，而且也不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)變職能的核心，就是要把“全能政府”變成“有限政府”。政府一定要把那些不該管、管不了實際上也管不好的事情交給市場和社會組織�？墒�，真正能夠“接棒”的社會組織也少而又少。而那些沒有經(jīng)過登記的草根組織根本不具備存在的合法性又如何談承擔(dān)政府的轉(zhuǎn)移。我們調(diào)研和走訪中還發(fā)現(xiàn)許多未登記的社區(qū)服務(wù)性或娛樂性社會組織，他們沒有長遠的組織目標(biāo)，也無固定場地、無章程或無規(guī)范章程、無財務(wù)管理制度，無專職工作人員，但此類社會組織卻都往往具有有著較高的志愿性、自發(fā)性和較好的民眾基礎(chǔ)和社會需求。這些未登記的社會組織活躍在基層社區(qū)，豐富了基層社會的文化生活，融入了居民的生活當(dāng)中，卻因為登記門檻的問題，一直沒有合法的身份，成為了游離在制度之外的草根組織。造成此種現(xiàn)狀有兩個制度壁壘，一是雙重管理_，二是登記條件限制。對于因找不到業(yè)務(wù)主管部門導(dǎo)致不能注冊問題，廣東省已經(jīng)通過放開直接登記范圍解決。登記條件雖然有一定程度的降低，但是對于草根組織來說還是一道難以跨越的障礙。對組織登記時條件是否苛刻的問題，我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)有53.0%組織選擇了一般，選擇比較容易的只有18.8%，選擇比較苛刻的有15.4%。（見圖5-4）。從整體來上來看，我市的社會組織登記條件不在容易的范圍內(nèi)。而我們此次調(diào)研的對象都是已經(jīng)經(jīng)過登記機關(guān)登記注冊的，相對于沒有經(jīng)過登記的草根組織而言，自然對條件苛刻的接受程度更高一些。調(diào)查結(jié)果還顯示其中位于高門檻前三位的分別是登記程序、場地、注冊資金（表5-1）。參與調(diào)查的社會組織分別選擇把這三項視為應(yīng)該降低的門檻。

圖5-4 組織在登記時，條件是否苛刻？
表5-1 從登記角度看，您認為應(yīng)從哪些角度降低門檻？（多選）
無所謂 7.7%
簡化登記程序 76.1%
降低場地要求 28.2%
降低注冊資金標(biāo)準 21.4%
降低會員數(shù)量標(biāo)準 19.7%
降低工作人員數(shù)量要求 18.8%
其他方面 5.1%
4、人才隊伍建設(shè)不到位
登記管理機關(guān)在民間組織申請登記、年檢、重大活動報批、備案事項變更以及注銷登記等程序中承擔(dān)著大量的工作,需要一個龐大的民間組織管理系統(tǒng)和人、財、物的支撐。目前，我市社會組織管理力量嚴重不足，而全市有1571家民間組織都要管理, 顧得了登記注冊，顧得了培育發(fā)展；顧得了培育發(fā)展,顧不了執(zhí)法調(diào)研。登記管理力量的不足,不但使登記工作人員疲于應(yīng)付日常工作，也使得民間組織的登記管理很難一一到位，將會導(dǎo)致各種矛盾的發(fā)生，甚至引發(fā)各種行政危機。
當(dāng)前，社會輿論和各級政府都將過重的風(fēng)險以及責(zé)任施加給登記機關(guān)，使之承擔(dān)著“難以承受之重”，不利于登記工作的健康發(fā)展。必須認識到，嚴格的主體資格準入與完善的監(jiān)督管理體系，是引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展的兩翼，二者相輔相成，缺一不可。靜態(tài)的登記審查，必須與動態(tài)的監(jiān)管機制相配合，才能從根本上完善登記工作。
（四）監(jiān)管機制不健全
1、社會組織監(jiān)管的指導(dǎo)思想存在偏差
社會組織監(jiān)管的指導(dǎo)思想是指貫穿于整個監(jiān)管過程中的理念、思維方式和行為習(xí)慣。在我國特定的文化背景和傳統(tǒng)習(xí)慣下，政府重管理、輕服務(wù)，對于社會組織的信任度不高，對于社會組織的快速發(fā)展存在一定消極抵觸心理。調(diào)查顯示，在社會組織與業(yè)務(wù)主管單位的關(guān)系中，有81.2%是檢查監(jiān)督，還有16.2%是為社會組織推薦領(lǐng)導(dǎo)人（表5-2）�？梢娙粘９芾磉^程中,還是較多地使用行政手段去干預(yù)社會組織的內(nèi)部管理，強調(diào)政府對社會組織的控制和約束。而對社會組織的引導(dǎo)和培育則顯得不足。有關(guān)部門對社會組織監(jiān)管指導(dǎo)思存在偏差，注重行政 ……（未完，全文共31581字，當(dāng)前僅顯示5680字，請閱讀下面提示信息。收藏《獲獎?wù)撐模簞?chuàng)新社會組織管理_研究2》）