干部學習課件：加強應急法制，構建和諧社會

目錄/提綱：……
一、我國應急法制發(fā)展的基本的脈絡
（一）應急法制是和諧社會的一個保健因素
（二）應急法制是近年來我國法制發(fā)展中的一個重要領域
（三）我國應急法制快速發(fā)展帶來的啟示
二、《突發(fā)事件應對法》的基本的制度創(chuàng)新
（一）立法目的、適用范圍、應急_、應急主體
（二）應急立法的重要原則
（三）突發(fā)事件的事前預防與應急準備
（四）突發(fā)事件的監(jiān)測與預警
（五）突發(fā)事件的應急處置和救援
（六）突發(fā)事件的事后恢復與重建
（七）突發(fā)事件應急管理的法律責任制度
……
加強應急法制，構建和諧社會
莫于川
中國人民大學法學院教授、博導

前言
同志們，大家好！我們現(xiàn)在開始上課！我們這一講的內(nèi)容是加強應急法制，構建和諧社會。它的副標題是在行使緊急權力過程當中如何有效的保護公民的合法權利。
大家知道，剛剛于2007年11月1日開始實行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》系統(tǒng)地規(guī)定了應急法制的方方面面，是我國應急法律體系當中起著總體指導作用的龍頭性的法律，成為我國應急法制快速發(fā)展趨向完備的一個里程碑，它將與其他的現(xiàn)行應急法律規(guī)范一道，在我國的社會生活當中發(fā)揮日益重要的制度規(guī)范作用。這部重要法律的出臺促使我們在更加廣泛的背景下更加深入的來認識黨的十六大以來我國應急法制發(fā)展進程及其歷史經(jīng)驗，更加準確的把握十七大召開之后我國應急管理和應急法制的新形勢、新任務、新要求。
下面我主要分兩個方面對這個問題加以介紹。第一個方面是我國應急法制發(fā)展的基本脈絡；第二個方面是《突發(fā)事件應對法》它的基本的制度創(chuàng)新。那么我們今天這一講以第一個部分內(nèi)容為主，我們來做一些介紹，提供一些信息，供大家在工作當中加以參考。
一、我國應急法制發(fā)展的基本的脈絡
那么第一部分，我們先介紹我國應急法制發(fā)展的基本的脈絡。
（一）應急法制是和諧社會的一個保健因素
首先，我們要介紹一個觀點，也是一個命題，那就是應急法制是和諧社會的一個保健因素。大家知道，和平與發(fā)展是時代的主題。凡是一個正常的公民、一個家庭、一個社會、一個國家都知道平安是福的道理，沒有任何人希望發(fā)生突發(fā)事件，不管是哪個方面的，比如說自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和突發(fā)的社會安全事件，都不希望它發(fā)生。但是樹欲靜而風不止，天有不測風云，人有旦夕禍福。在我們的社會生活當中，這些突發(fā)事件往往是不期而至，會打亂、干擾我們的正常生活。實際上這種突發(fā)事件已經(jīng)成為我們生活當中的一個組成部分，盡管是人們都不情愿發(fā)生的一個部分。那么在我們國家來說，由于我們的地域遼闊，地質氣象條件特別復雜，各地各類的突發(fā)事件，特別是自然災害事件是不斷地發(fā)生。加上我們國家現(xiàn)在是經(jīng)濟快速增長期和社會轉型的敏感期，那么利益沖突、制度摩擦、矛盾交織，還有問題的集聚帶來了大量的風險，而且有些風險是非常大，也非常多的。突發(fā)事件發(fā)生以后還會產(chǎn)生一些連帶問題，這些都難免不時發(fā)生。比如說我們以最近幾年的情況為例，2003年發(fā)生了SARS這樣重大的疫情，就是我們經(jīng)常講的非典；到2004年又是禽流感；到了2005年又是松花江水污染事件；到了2006年又是“桑美”的重大的臺風災害；2007年大家都知道的太湖的藍藻的爆發(fā)導致的水污染，這些突發(fā)事件給我們正常的經(jīng)濟與發(fā)展帶來了巨大的沖擊，給人民群眾的生命財產(chǎn)安全和國j-a全、集體利益帶來了巨大的損害，甚至導致了公共危機，影響了_。
那么我們?nèi)绾蝸硖岣咛幹猛话l(fā)事件，保障公共安全的能力，切實加強應急管理，妥善應對公共危機，就最大程度的來預防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，有效的保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，這就考驗并且鍛煉著我們黨和政府的危機管理能力和
……（新文秘網(wǎng)http://www.jey722.cn省略2006字，正式會員可完整閱讀）……　
有關的應對危機的主管部門在工作當中感到很孤立，感到力不從心，這也是過去存在的一個很大的教訓，叫做應急法制的實施環(huán)境不夠理想。
那么這就是存在的一些問題和矛盾。那么過去存在的一些問題和矛盾我們已經(jīng)感覺到了，需要認真的加以研究、加以解決。我們大家知道能否有效地應對危機，是否具有一種危機意識，是衡量執(zhí)政黨、人民政府的執(zhí)政能力、行政能力的一個重要的標準，也是當代社會衡量我們建設法制國家、法制政府的一個重要的衡量的尺度。
（二）應急法制是近年來我國法制發(fā)展中的一個重要領域
進入改革開放轉型發(fā)展的新時期，那么我們總結歷史經(jīng)驗，并且針對現(xiàn)實國情，以_同志為代表的中央領導集體提出了實現(xiàn)國家興旺發(fā)達和長治久安要靠法制的重要思想。以_為代表的第三代中央領導集體確立了依法_的基本方略，這些都為我們國家應急法制發(fā)展創(chuàng)造更好的思想條件。在這樣一個基礎之上，十六大以來，以_同志為總書記的新一屆中央領導集體審時度勢、高屋建瓴，將危機應對能力及其法制保障力度作為評價執(zhí)政黨和政府的執(zhí)政能力、行政能力的重要的標準，這樣以此來加強建設，來應對危機，促使我們國家的應急法制建設進入了一個快速的發(fā)展時期。所以我們講的第二方面的問題就是我國的應急法制是近年來我國法制發(fā)展當中一個重要的領域。
那么我們都知道，我國應急法制建設步伐過去長期陷入一種形式狀態(tài)，甚至一度處于倒退狀態(tài)，這種狀況一直到改革開放之后才得到改觀，出臺了一些單行的應急類的法律法規(guī)、規(guī)章，初步建立起來危機管理_和機制，但是非常薄弱，存在很多空白，這一點我們前面這個部分已經(jīng)提到了這樣的一些經(jīng)驗教訓和存在的問題和矛盾。那么這樣的一些不足之處到了十六大以后，特別是到了2003年我們國家出現(xiàn)了非典危機，就是SARS疫情危機，就把它全面地爆發(fā)出來了。2003年我們?nèi)鐣诳箵鬝ARS疫情的這么一個艱苦奮斗過程中，我們的危機管理體系充分的暴露了它的內(nèi)容過于單薄，_不夠健全，權利保障，這是講的私權利，就是公民合法權利的保障力度不足，法律規(guī)范非常零散等等缺陷，特別是如何加強完善應急法制就成為一個重大而緊迫的現(xiàn)實問題凸現(xiàn)出來。
正是因為這樣的一種考驗，一個契機，那么以_同志為總書記的黨中央總結過去的經(jīng)驗教訓，實施堅強的領導和正確指揮，那么通過各級國家機關和全國人民的一致努力，成功應對和突發(fā)事件導致公共危機，保障了經(jīng)濟與社會的正常進行，維護了人民群眾的利益和國家利益。那么經(jīng)過這么一個過程以后，現(xiàn)在我們來看，SARS疫情帶來的嚴重的考驗和危機，我們成功的加以應對就成為一個重大的轉折。那么這個轉折使得我們的政府的危機管理能力受到了前所未有的重視和反思，那么由此也就開始了一個比較快的發(fā)展進程。那么在進入這個過程以后，我們非常明確的提出，編制應急預案是首先開始進行，逐漸的來健全應急管理體系，完善應急法律規(guī)范，就成為我們危機管理能力的重要舉措。全社會都開始把應急法制的完善程度上升為評價我們社會進步、法制進步的一個重要尺度，這就是2003年非典導致的危機，全社會在黨的領導下進行抗擊這個危機的過程當中，這么一個契機帶來我們的反思，帶來我們一個思想進步，我們有了更明確的認識，以及采取了更加明確而且非常妥當?shù)囊粋�舉措來加強應急法制。正是因為這樣，我們從那以后加強應急法制的步伐是大大加快，也就產(chǎn)生了一系列的應急法制規(guī)范。本來應急法制規(guī)范在我們國家應當說是我們法制建設整個體系當中比較薄弱的一個環(huán)節(jié)，但是經(jīng)過這么一個努力，經(jīng)過幾年來一種不懈的努力，現(xiàn)在已經(jīng)成為我國法制發(fā)展比較快的領域之一，這是黨和政府堅持以人為本、科學發(fā)展、社會和諧、崇尚法制、依法執(zhí)政、依法行政的指導方針在應急法制領域的一個具體的體現(xiàn)。
那么我們還可以把這個話題通過更加具體的一些事件來加以介紹�；仡櫄v史經(jīng)驗，我們都知道2003年5月國務院以前所未有的速度，只用了短短一周左右，我們就出臺了《突發(fā)公共事件應急條例》，滿足了應對SARS疫情的急需，這在我們國家行政立法的歷史上是前所未有的，這表明了我們的高度重視，在這個方面我們投入了相當大的精力。那么到了2004年3月我們在現(xiàn)行憲法進行第四次修改的時候，將國家尊重和保障人權寫入了憲法，還就緊急狀態(tài)的事情作出了一種具體的規(guī)定，這也是我們應急法制建設一個重要的指導基礎，那么這是一點。那么我們今后進行應急法制建設就有了一個高位界的憲法的依據(jù)。到了2004年的4月份，國務院又專門頒布了全面推進依法行政實施綱要，在這個重要的文件當中專門把建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)事件和風險的能力作為轉變政府職能，深化行政_改革的一個重要內(nèi)容。到了2005年的9月，國務院頒布了預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定。到了2005年的11月重大動物疫情應急條例又頒布實施。到了2006年1月國務院又發(fā)布了國家突發(fā)公共事件應急總體應急預案，受到了各界以及國際社會的高度的關注。到了2006年的3月，我們國家出臺的十一五規(guī)劃綱要以非常大的篇幅專門闡述了我們國家公共應急建設的目標和計劃。2006年的4月國務院辦公廳專門設立了國務院應急管理辦公室，作為應急管理工作的一個主管機關。2006年10月中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定，這樣一個重要文件當中專門有規(guī)定了完善應急管理_機制，有效應各種風險作為建設和諧社會的目標之一。我們前面提到的這些在制度建設、法制建設方面做出的努力，那么幾年努力下來，大家看得出來這么一個脈絡，我們黨中央和國務院對于加強應急法制以及其他的應對危機的機制制度方面做出了重大的努力。正是因為這樣，在這樣一個時期當中，我們國家有關應急管理的法律法規(guī)、政策規(guī)定和執(zhí)法機構逐漸形成了體系，應急法制的基本架構也趨于完善，并且在應對頻繁發(fā)生的突發(fā)事件過程當中發(fā)揮出特殊的功效。據(jù)不完全類統(tǒng)計，與突發(fā)事件應對工作直接相關的我們國家現(xiàn)行的法律已經(jīng)有三十幾部，在這三十幾部法律當中多多少少都做出了有關應急法制應對機制方面的一些規(guī)定，那么這方面的行政法規(guī)是五十幾部，此外還有一系列的有關的法規(guī)規(guī)章形成一個體系。而這個過程當中，從2003年的5月就開始啟動，經(jīng)過了四年多的努力，經(jīng)過研究、起草、審議，終于到2007年的8月30日出臺了我們國家的《突發(fā)事件應對法》，那么這部法律的出臺就把我們前面提到的這么一個加強法制幾年的進程就推向一個高潮。這樣一部應急管理的一般法、龍頭法的頒布標志著我們國家應急法律體系的基本形成，也是最終實現(xiàn)我們國家法制的現(xiàn)代化的一個必要的因素。
那么從憲法到一般的應急法，再到專項的應急法，再到行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和實施細則，再加上我們的應急預案，就形成了一個龐大的應急法律規(guī)范體系，它的重點是一般應急法和專項應急法，這么一個體系形成了一個完整的我們工作的基礎。最上面的是憲法規(guī)范，接下來是一般應急法律，再接下來是專項的應急法律，然后是應急類的行政法規(guī)、應急類的地方性法規(guī)，接下來就是應急類的動規(guī)章、地方政府規(guī)章，然后是各個層次的應急類的法律文件的實施性的，這就是我們形成的一個體系。那么作為這個體系下面的基礎，那就是各級各類的應急預案，剛才我表述的這么龐大的一些法律文件所構成的體系，它就像一個寶塔形的體系，就使得我們現(xiàn)在的應急法制工作，就是危機應對工作有了非常好的保障。當然，它還不完善，還需要進一步加強。
那么介紹到這個地方，我要特別的指出一點，那就是我們的應急預案。我們大家知道，我們過去發(fā)生突發(fā)事件以后，我們有關的機構要處理危機的時候往往苦于沒有法律依據(jù)，同時還苦于沒有具體的一些應對辦法，給我們的工作造成很大的被動。那么我們2003年非典之后總結經(jīng)驗教訓，我們發(fā)現(xiàn)要加強這方面的完整的高位界的地方是需要時間的，需要一個周期，但是我們工作不能等，特別是大量的頻繁發(fā)生的突發(fā)事件需要有應急預案首先的給我們提供工作的基礎和保障，所以當時就明確首先以加強應急預案建設作為入口、入手、一個抓手，所以從那個時候開始我們國家的應急預案工作就首先提上議事日程，做出了大量的努力，形成了非常龐大的一個體系，那個時間是非常非�？斓�，僅僅用了大致兩年的時間，我們國家就形成了一個應急預案體系，它作為整個我們應急法制體系的一個基礎，使得我們的工作有了更加可靠的保障。
那么我們都知道，我們的突發(fā)事件是四大類：一是自然災害，二是事故災難，三是突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，四是突發(fā)的社會安全事件。那么這些方面的一種調整，我們國家出臺了國家的總體應急預案，還有專項的國家的，就是國家這個層面的二十五個專項應急預案，以及各個部委的叫部門應急預案，以及單是一個省、自治區(qū)直轄市的總體應急預案，那么這就是非常多的應急預案了。再加上省和省以下，各級各類的應急預案，這就形成我們國家應急預案的非常復雜的也非常有效的一個體系，這就是作為我們研習法制的很好的一個基礎，這也是需要說明的。總之，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例到2007年出臺的《突發(fā)事件應對法》，那么十六大以來的短短的幾年時間，我們黨堅持以人為本、執(zhí)政為民和建設服務型政府這么一些新的理念，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以構建和諧社會為目標，加強應急法制，預防和減少突發(fā)事件造成的損失，有效的保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全和國j-a全，這樣我們國家的應急法制就獲得了前所未有的快速發(fā)展，建立起逐漸完備的應急法律體系，成為近年來我們國家法制發(fā)展的一個亮點，這是我剛才提到的我們這個方面的一些情況。
（三）我國應急法制快速發(fā)展帶來的啟示
那么這樣的一個建設那么一個過程，帶給我們哪些啟示呢？那么我們第三點想介紹一下我國應急法制快速發(fā)展帶給我們的若干啟示。
1. 加強應急法制符合當今世界潮流
第一點，加強應急法制符合當今世界潮流。這是我們得到的第一個啟示。我們放眼當今的世界，人類面臨的發(fā)展機遇是日益增多，但是也面臨更多更大的挑戰(zhàn)。在重大自然災害頻繁發(fā)生，重大疫情的傳播范圍擴大，能源資源緊缺，生態(tài)環(huán)境惡化，事故災難不斷，像美國9•11那樣的突發(fā)社會安全事件不時發(fā)生。在這樣的情形之下我們?nèi)绾蝸碓鰪娢C管理能力、完善應急法制、正確的認知和妥善的應對各類突發(fā)事件也成為國際社會的共同的難題。
那么通過對許多國家公共危機管理體系和應急法制的考察研究，我們可以看到當今世界各國應急法制建設呈現(xiàn)出一些特點和新的發(fā)展趨勢，這就是：
一，應急法律規(guī)范的專門化、體系化，就是專門為此立法，集中的立法，這是一個重要的啟示，也是普遍的一個經(jīng)驗，這是第一。
第二，應急機構和人員的專門化、專業(yè)化，這也是一個重要的經(jīng)驗和做法。就是有專門的機構，專門的一支隊伍，專門的技術力量和經(jīng)驗的積累來應對 ……（未完，全文共31322字，當前僅顯示5634字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習課件：加強應急法制，構建和諧社會》）