干部學習課件：機關公文寫作與處理

國家機關公文寫作與處理
趙國俊
中國人民大學教授、博士生導師

前言
這堂課要講的內容，主要是國家機關公文寫作與處理。大家非常清楚，公文是我們國家機關工作人員，在日常工作當中使用頻率非常高的一個管理工具。有效地掌握相關的知識，養(yǎng)成我們公文寫作方面的能力，對于我們每一個國家機關工作人員來說，是一個非常重要的事情，今天，我們就用大約三個小時的時間，來向大家介紹一下，有關公文寫作、處理方面的一些基本的知識、基本的要求和公文處理的一般的過程，我要講的主要是兩個問題。
一、機關公文質量標準
第一講，我們要講的是：機關公文質量標準。機關公文的質量標準，這一講當中我們主要講的基本內容，就是我們匯總了我們國家黨政軍領導機關對公文質量的一個總體要求，我把這個總體要求做了一個概括，一共有十點。我這一講主要是講這十點，每一點是兩個字，一共是二十個字。我這一講就將二十個字。
我們大家知道，公文的質量在一定意義上，就是我們機關處理工作事物的質量，事物的質量應該說是機關工作的生命，所以我們應該了解公文的質量標準、質量要求，并且掌握相關的規(guī)范性要求、掌握相關的一些方法和技巧，我這一講主要就是涉及這樣一些基本的內容，好，我們開始入正題，剛剛我講了，我把公文的質量標準做了一個概括，我們要講二十個字，一共十點。
1. 合“法”
第一點，是這樣兩個字：合法。我把 “法”加了個引號，就是說我這里所說的 “法”并不是一般意義上的法律、法規(guī)、法令，比這個范圍要寬，實際上，這個“法”的概念，就是包括國家的法律、法規(guī)、黨的各種方針政策還有上級的指示和相關的規(guī)定，或者換一句話說，我在這所說的法，就是效力等級比你高的公文，都在我這個法的范圍之內。那么我們這兩個字的內涵，就是要求大家在寫公文、處理公文的過程當中，要保證公文的內容、形式、程序手續(xù)，這三個方面都要合法，都要合乎法律、法規(guī)、法令、黨的方針政策，合乎上級的指示和有關的規(guī)定。為什么我們把合法。作為第一位的質量標準質量要求？，因為大家非常清楚，制發(fā)公文的行為本身，就是一個法律行為。我們之所以需要制發(fā)公文，主要的是要達成我們的一個特定的管理的目的，管理的目標，這個目的、目標，就是要追求實際的結果，就是要使公文能夠具備這樣一種影響。這種影響，我們叫它“執(zhí)行效用”。
執(zhí)行效用，也就是說我們發(fā)文件的目的就是為了讓公文產生執(zhí)行效用，這種執(zhí)行效用就是公文對對方工作行為的強制性的影響，就叫執(zhí)行效用。就是說我們制發(fā)公文的目的就是要追求這樣一種影響，也就是要強制的影響對方的工作行為。那好，公文是一個管理的工具，好的工具一定能夠有助于達成我們管理的目的、管理目標。好的公文必須具備這樣一種影響，也就是要具備對對方工作行為的強制性的影響，強制性的一種約束力，我們在寫公文的過程當中為了保證我們的公文是有效的，是有用的，是優(yōu)質的，就必須注意到這樣一點，要使你的公文具備執(zhí)行效用具備對對方工作行為的強制性的影響，你自身必須合法。因為我們大家知道，法從來不單方面保護任何事物，只有你的內容、形式和相關的程序手續(xù)符合法律規(guī)范，法律才會保護你，否則得話可能不僅不保護，可能還是制裁的對象，那么為了保證我們公文的有效，我們必須堅持合法，必須堅持合法，只有如此，我們的公文才能真正的具備我們所預計的那種影響力，能夠達成我們的工作目標，工作目的。
（1）內容的合法性
在我們講到的三個方面當中無論從內容到形式還是程序手續(xù)都必須符合相關的規(guī)范、相關的要求，在這里我們特別首先強調內容的合法性。，內容的合法性是公文有效性的一個重要的前提條件，如果我們的公文內容不合法，和法律法規(guī)、規(guī)章、上級的指示，相關的規(guī)定抵觸，那就意味著你的文件沒有法律效力，不受法律的保護，我們在這方面首先要引起足夠的注意。但是在實際上在我們機關處理公文的過程當中，在內容上出現(xiàn)違法違紀的現(xiàn)象不是個別的，具有一定的普遍性。
比如說，大家來看下面的例子，如果我們對《憲法》的相關的規(guī)則有了解，就非常地清楚，這個文件不用看內容，這個文件的標題就告訴了我們，這個文件是違法的，因為中華人民共和國憲法當中沒有民族自治鄉(xiāng)的建制，只有民族鄉(xiāng)，而沒有民族自治鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)和民族自治鄉(xiāng)是截
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心的、共同涉權的問題如果需要對下行文的時候，必須經(jīng)過協(xié)商一致以后再對下行文，如果雙方不能取得一致，必須經(jīng)過上級機關仲裁以后再下行文，不允許各自分別按照自己的意見對下行文，這條具體的程序規(guī)則主要是為了維護我們政令的一致性，政令的有效性。但如果不遵循這樣的一個規(guī)則就非常容易削弱我們整體的行政效能，影響到工作的有效性，特別是會使我們很多的行政相對人拿到政府機關相互對立的規(guī)則，造成無所適從，給我們的社會管理增大成本，增加損失。比如說，我們在大屏幕上舉的這樣一個例子，某一個省它的商務局和省的技術監(jiān)督局就雙方權限范圍之內的政策的問題經(jīng)過多次協(xié)商，達不成一致的意見，一個月以后，他們各自就這方面的政策方面的規(guī)定分別向自己的下屬單位行文，強制下屬單位執(zhí)行自己的意見，這種做法就是典型的涉權不商。
而我們的規(guī)則是涉權必商，通過涉權來協(xié)商，維護我們整體的行政效能，維護我們組織規(guī)則的有效性，所以希望大家在處理公文的過程當中，要有強烈的程序意識，要自覺遵循相關的程序規(guī)則，這樣，既使我們的公文質量得到維護的同時，又維護了有關領導的權利，也維護了我們具體工作人員的利益，避免去承擔本來不應該承擔的責任，這就是我們講的第一個方面，叫合法。
2. 求實
第二點還是兩個字叫“求實”，求實就是實事求是的原則，在我們公文過程中的一個具體的體現(xiàn)，一個具體的要求，這兩個字的內涵包括這樣的幾句話。
（1）內容從實際出發(fā)
首先，要求我們公文的內容要從實際出發(fā)，要有切實的客觀針對性，要有利于解決實際問題。實際上這里面包含三個“實”，這三個“實”總體的精神就是要求我們要克服文牘主義，特別是要禁絕一紙空文，也就是古人所說的“具文”，沒有任何實際價值，對實際工作沒有任何推動的公文當然是質量最差的公文。因為我們的公文就是要解決實際問題的，如果它對解決實際問題沒有幫助，沒有注意就沒有存在的價值，它就絕對不是好公文。但在這方面我們有一部分公文或多或少的、或輕或重的存在類似問題。
比如說有些主管防火的部門，北京一到入冬的時候氣侯很干燥，他們可能就把去年的防火的通知拷貝一份，忘了今年是2005年了，把2004年的文件就再發(fā)一遍。至于說下級單位當中有哪些新的火災隱患，下級單位有沒有相關的財力、能力購置你所要求它購置的防火器材，相關的人員隊伍有沒有條件做完整的配備這一系列的問題都不去做任何調查研究，就匆匆忙忙地發(fā)出這樣一紙公文。這種公文當然對我們實際工作的有效通過的有效性非常非常有限，甚至有可能造成我們工作失誤的根源。所以這個“實”首先要從實際出發(fā)，有客觀針對性，要有助于解決實際問題，這是“求實”當中的第一個方面的要求。
（2）忠實地反映情況和問題
第二個方面的要求，也就是第二個“實”，也就要求我們忠實地反映情況和問題，不做任何的夸大、縮小和虛構。因為我們大家知道，公文是一個機關鄭重意志的表示，它對這種表示承擔法律責任，同時收受公文的這一方要受你的公文內容的強制的影響。我們如果在公文當中有夸大、有縮小、有虛構，也就是說不能真切地、忠實地反映情況和問題，就非�？赡茏寗e人以假當真，給上級機關的政策制定帶來嚴重的損害，給下級執(zhí)行這些政策，執(zhí)行相關的規(guī)定帶來一系列的困難、障礙和問題。所以我們要有非常強的意識，在我們的公文當中一定要忠實地反映情況和問題，不能做任何的虛構、夸大和縮小，因為這些東西都是非常非常有害的，我們對公文的內容，對對方工作的影響是直接的、是強制的，任何疏漏、任何虛假帶來的危害都是巨大的。所以我們應該引起足夠的注意，特別是我們應該注意到在公文當中有些失實它所造成的法律后果幾乎是無法彌補的。
比如我們舉一個離我們行政機關稍微遠一點，但是實際上很典型的一個案例。有一個法院，它在審理一個案件的過程中，就出現(xiàn)過這樣一個失誤，本來這個案件審理得非常好，很清楚，但是到最后，在法庭上念判決書的時候，被告的辯護律師三次舉手要求審判長終止判決。他的理由是什么？他就從聽眾席里請了幾位，讓這幾位見證被告有幾只手，也請當庭的審判人員見證被告有幾只手，最后請審判長念判決書的第三頁倒數(shù)第八行，就是我們大屏幕上演示的這句話：“被告用兩只手掐著被害人的脖子，同時用另外一只手猛擊被害人的太陽穴致死。”這就是一個嚴重的失實，如果被告沒有第三只手就做不了這個案子。你根據(jù)這樣一個事實要執(zhí)行死刑，那當然就是草菅人命，這就是錯案，最后的結果這個案件被列入當?shù)氐牡谝惶栧e案，相關的責任人受到處分。
那就是說這種失實的表述在很多時候，它也會受到法律的保護，它的這種影響對你來說就是負面影響，當然這是你絕對不需要的，不追求的，但是在法律面前人人平等，在法律面前任何人做出的承諾，做出的表示都要承擔相應的責任，當然這個結果絕對不是法庭，絕對不是執(zhí)法過程中執(zhí)法這一方所預計的，所期望的。
（3）判斷要合乎實際
這是一個實，再一個求實的內涵是“判斷要合乎實際”。在公文當中我們可能會直接對一個事物的性質、狀態(tài)做出直接的判斷，有的時候我們不需要做直接的判斷，而我們提出的方法、措施就是基于這種判斷做出的，所以在公文當中都是要對相關的事物的性質和狀態(tài)進行判斷，當我們在進行判斷的時候，要注意體現(xiàn)這樣一種精神，一定要合乎實際，如果不合乎實際，憑著我們主觀的想象去臆想、去臆斷就會給工作帶來嚴重的失誤，嚴重的損失。在這方面特別要引起我們的注意。
有些機關之所以辛辛苦苦制發(fā)了一個公文，本來是影響力很大的公文，但是最后被上級機關明令撤銷。大家知道公文被撤銷就是《公文處理辦法》當中所寫的這句話：“公文被撤銷視作自始不產生效力”。如果公文因為各種各樣錯漏被上級機關撤銷就意味著這份文件從制發(fā)的那天開始它就沒有法律效力，就不是正式公文，依據(jù)這份公文實施的所有行為都不是合法行為，都不受法律保護。相反有可能你會因此付出這樣的代價，要承認你的行為無效性并且承擔相應的經(jīng)濟的、法律的、行政的責任。
舉個例子說，如果依據(jù)你一份公文做出這樣一個規(guī)則，要實施行政處罰，比如說要對相對人實施罰款，這個文件我是十年前發(fā)的，已經(jīng)對行政相關人實施這種罰款，累計數(shù)額假定已經(jīng)有30億了，如果文件被撤銷，這30億都視作無效罰款，就是不該罰沒的款項，這個罰款的行為本身是無效的。甚至按照國家《賠償法》相關規(guī)則不僅要清償這30億，甚至可能還會要根據(jù)《賠償法》規(guī)定和有關規(guī)則還要再補充賠償相關的損失。所以公文被撤銷是一個非常嚴厲的處置，如果我們的判斷不合實際，沒有客觀的根據(jù)，是一種主觀的臆想、臆斷，它最終的結果就是這樣的一種結果，你的文件不僅沒有效力，而且會被撤銷，會給你帶來一系列的問題，一系列的麻煩。就是判斷要合乎實際。
（4）解決問題的方法要切實可行
最后一個“實”就是解決問題的方法措施要切實可行，要具有可操作性。因為我們大家知道公文整體上沒有欣賞的價值，人們制發(fā)公文主要不是供欣賞，是為了解決實際問題，是為了能夠克服存在的困難和障礙，有效地去實施相應的一些管理行為、工作行為。那么我們在公文中都是要直接地或者是間接地涉及解決問題的方法和措施，那么為了保證我們公文有效，我們必須要堅持這些方法、措施的可行性，讓我們的公文不僅可以看，可以讀，更重要的是可以去做，這樣來實現(xiàn)公文的價值。
我們在實際工作中特別要這在方面要注意，而我們在相關的一些具體單位的工作實踐當中，這方面還是存在一些問題。也就是說有一些文件、有一些公文它自身只能讀，不能操作，沒有實際的操作的意義。比如說有一些機關在制發(fā)規(guī)范性文件的時候引用這樣的字眼“原則上如何如何”，“一般如何如何”。如果我們寫的是一個指導性的文件，就是給自己的下級指引一個方向，提供一個方法的選擇的時候，為了避免一刀切，我們可以說“原則上”、可以說“一般如何如何”。在規(guī)范性文件上應該確定無疑，不該用這種“原則上”、“一般”這樣字眼來修飾我們的規(guī)則，否則這個文件就不會被實施，政策就不會有真正的操作的意義。只要我們制發(fā)文件的目的就無法達成，所以要應該堅持方法措施的切實可行性。
為保證這些措施可行，就應該注意，這些措施應該是合法的、合情理的，能夠做得起來的，而且有資源保證，能夠做得成的。
像這樣一個例子在我們工作中就應該禁絕，就應該避免。有一個單位本來是一個行政機關，做了改制之后變成了一個行政性的公司，為了能夠按照新的機構性質的財務制度來運行，對相關的部門提一些要求，請對方盡快和它清理舊賬，給一個時間的限制，一個建議的時間限制還是合理的，還是可以的。但是不能寫成現(xiàn)在的這種寫法：“凡與本司有未了經(jīng)濟事宜的單位務必于某年某月之前來本公司辦理，逾期概不負責補辦”，我們大家知道這句話不合情、不合理、也不合法。因為經(jīng)濟事宜不能單方面說廢除就廢除，單方面說不再辦理就不再辦理，這是為法律所不允許的，為經(jīng)濟交往的一般規(guī)則所不允許的，也為我們的常情常理所不允許的。這個措施它實際的效果非常非常的差，不僅沒有達到它的目標，還給它帶來的一系列的問題，甚至損害了這個單位的聲譽。這是第二點，要求實。
3. 合體
第三點還是兩個字，就是要“合體”�！昂象w”主要是兩個方面的意思。
第一層意思就是我們所說的“合體”就是文體要正確，也就是說要符合公文的特定樣式，因為樣式是國家有規(guī)范的，我們就要符合規(guī)范，使你的公文是公文，像公文，別人拿過來之后就認為是公文，它就能夠發(fā)揮公文的作用。第二的意思就是，“合體”指的是語言的表達、詞語的運用要得體，要符合特定的場景、特定對象的特定需要。
我們首先講第一的方面就是文體要正確。文體指的是文章的樣式，我們做公文，特別是今天我們在做公文，絕大多數(shù)還是在寫文章，那它就要有一個文章的樣式的歸屬，公文到底是什么樣式的文章？它有哪些特殊的講究？在中華人民共和國政務院1951年的時候頒發(fā)的《公文處理暫行辦法》當中，對中國行政機關公文的文體做了一個統(tǒng)一的規(guī)范性的要求。這個要求當中的實際含義就是我在大屏幕當中概括的這一句話，它的意思就是說要求你以語體文為原則，寫成一種特殊的應用文。這種應用文兼有議論文、說明文、記敘文的一般特點，我們大家知道，我們現(xiàn)在日常生活當中特別在交際中所使用的各種各樣的文體，各種各樣的文章都有特定的文體的歸屬，這種文體基本上都不是用國家法律的形式來確立的，只有公文這種特殊的應用文被國家用行政法規(guī)的形式予以規(guī)范。要求你必須寫成這樣一種范式，按照這樣一種范式的結構，就要寫成應用文，符號體系必須用現(xiàn)代漢語的書面形式，白話文、語體文就是現(xiàn)在漢語的書面形式，一定要用現(xiàn)代漢語的書面形式來寫你的公文，而要寫成一種特殊的應用文，因為時間關系我們不能再做具體的解釋。我想大家更關注的是這種文體到底對我們有哪些方面的要求。
那好我們就來介紹一下公文這種特殊的應用文到底對我們在寫作過程中有哪些要求，我們怎樣做才能寫成國家要求的這種樣式，符合特定的規(guī)范性的要求。
首先，就是文體要求我們要直接表意，不渲染，不用曲筆。公文它所表示的意思就在字面上，我們不需要別人去猜，也不允許別人去猜，字面上表達的意思就是我們要表達的意思。它所使用的表達手法主要是直接表意的手法，不允許你去渲染。比如說對環(huán)境、對氣氛做一些渲染，做一些烘托，在一般的文章中可以，在公文上是不允許的，沒有效用，它會給對方帶來誤解，給對方帶來認識上的模糊，這是公文所不需要的，特別注意不要用曲筆，也就是那種間接的表達手法，在公文當中都是排斥的。
在我們平時從小學、中學到大學，在寫作課當中老師講的有一些寫文章的要求，一些講究可能在公文上就已經(jīng)不適用了。我們可能在講寫作文的老師，在小學、中學、大學都會講我們的結尾一定要注意言止意不盡。話說完了，意思不能完，要追求給對方有一個廣闊的、豐富的聯(lián)想，追求那種余音繞梁，三日未絕的效果。這是在文藝題材的文章或者我們熟悉的那種所謂記敘文的寫作上是可以用這種結尾的，在公文上不能用，公文上必須言止意盡，直接表意，話說完了什么意思都沒有了。如果我要再有別的意思，我再寫另外一篇公文，在這里不做暗示，不給你一個不受控的聯(lián)想的范圍，比如說我剛剛說到的結尾，有些人在寫報告的時候可能喜歡于用這種所謂的發(fā)人深思，追求那種余音繞梁三日未絕的效果。
我就見過這樣的公文，寫一個調查報告，就是一個詐騙案件的調查報告，這個報告應該說本來寫得很好，但是最后結尾的時候加了這樣一句話：“在群眾當中還有一些比我們反映更強烈的意見在此不詳談了”。文件本身就是機關派一個部分負責人到那邊去查處一個案件，把事實弄清楚，把它的性質搞準確，提出一個給他處分的辦法，是報告的功能，報告必有的內容，如果你用這樣的結尾就動搖了領導的決心，你的意思可能是很明確的，就是說這個人實際上做的壞事比我們反映的可能要嚴重，但你為什么不把真切的情況寫出來？你這樣寫的結果可能就是讓領導無法下決心，只能再派第二個的調查組去把這個事情的真相原原本本、完完整整地搞清楚，再給他一個貼切的、實際的處分。當然這就不是我們公文所需要的，因為領導派你去，讓你做調查，寫這樣一個報告就是為了達成這樣一個目的，直接地認清事實，搞準了情況，界定清楚性質，然后給他一個貼切的、切合實際的處分。而這種公文、這種追求言止意不盡的公文結果就事與愿違。它會給我們帶來困惑，帶來認識上的不確定性，但這也不是公文的功能。這是一個方面要求直接表意。
第二個方面就是在公文中要表達那些對于解決你的實際問題，處置相關的事物有直接應用價值的事情和道理。不是所有的事情，所有的道理都可以寫在公文上。為了保證公文的有效性，為了保證這種文體的規(guī)范，我們要求在講事情，講道理的時候，要考慮到它和你要解決問題的直接相關性，因為萬物皆有聯(lián)系，我們所要考察的主要是那些直接的聯(lián)系，有直接應用價值的事情和道理，而不能離題萬里，不能大海茫茫，把一些很空泛的道理，很一般的、不具有普遍性的、一般的事物通通都寫到公文中來，這樣的結果一個是使我們的公文不簡明，再一個就是這種寫法和文體規(guī)范嚴重不合，它會干擾上級的決心，讓上級不明所以，讓你自己的下屬不明所以，所以應該注意堅持我們在講事情、講道理的時候要注意它的直接的應用價值、直接的有效性。
再有，這種文體要求我們不虛構、不夸張，追求本質到細節(jié)的全面真實。我們大家都清楚，寫任何文章都應該堅持真實，要真切地反映客觀的情況、客觀的面貌。當然我們大家都知道，文藝題材的文章它的真實性的講究主要是本質上的真實，而細節(jié)上恰恰不能和客觀實際嚴絲合縫。如果是這樣，文藝題材的文章的有效性，它的表達的效果，它的效用就會受到削弱。
李白 “燕山雪花大 ……（未完，全文共42720字，當前僅顯示7684字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習課件：機關公文寫作與處理》）